城市管理相對集中行政處罰權的思考(沈陽(yáng)市《相對集中城市管理行政處罰權規定》全文)

城市管理相對集中行政處罰權的思考

城市管理相對集中行政處罰權的思考

    城市管理相對集中行政處罰權的思考
   為了解決城市管理體制中多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民、推諉缺位和行政執法機構膨脹的弊端，近幾年來(lái)許多地方對城市管理相對集中行政處罰權工作進(jìn)行了試點(diǎn)和探索。從試點(diǎn)和探索中可以看出，實(shí)施相對集中行政處罰權是城市管理工作中的一個(gè)重大創(chuàng )新，是實(shí)現城市管理行政執法法定化、規范化、統一化和專(zhuān)業(yè)化的有效途徑，必須與時(shí)俱進(jìn)，大膽創(chuàng )新，積極探索，努力推進(jìn)城市管理相對集中行政處罰權工作。
   一、相對集中行政處罰權的必要性
   從本質(zhì)上看，城市行政執法作為城市管理的一種，是對城市經(jīng)濟社會(huì )等各種資源的合理配置。但是在傳統體制下，城市行政執法體制與職能的不規范、不統一、不明確等問(wèn)題十分突出。從城市行政執法的法律依據來(lái)看，大部分法律法規都是由“條”或者“塊”提出草案，然后交人大或政府審議批準實(shí)施，這樣就難以超脫地方、部門(mén)利益的狹隘眼界，往往會(huì )出現政府權力部門(mén)化、部門(mén)權力利益化、部門(mén)利益法制化。從具體實(shí)施來(lái)看，由于各個(gè)有城市行政執法權力的部門(mén)，都有各自的法律、法規，實(shí)踐中存在“條”與“條”的關(guān)系難以理順，“條”與“塊”之間難以協(xié)調統一的問(wèn)題，出現了行政執法的“交叉點(diǎn)”和“空白點(diǎn)”。如：城建部門(mén)的建筑裝飾與輕工部門(mén)的室內裝飾、城建部門(mén)與交通部門(mén)的客運汽車(chē)管理、城建部門(mén)與工商部門(mén)的廣告管理、工商部門(mén)與質(zhì)量技術(shù)監督部門(mén)的質(zhì)量管理、衛生部門(mén)與藥品監督部門(mén)的藥品質(zhì)量管理等等，這些部門(mén)執法交叉點(diǎn)多，容易導致多頭執法、重復處罰、執法效率不高、執法擾民等現象。另外，少數行政執法部門(mén)從局部利益出發(fā)，以執法為“幌子”，不顧地方經(jīng)濟發(fā)展，甚至不惜損害國家和人民的根本利益，置國家法律于不顧，對違法應該移送司法機關(guān)追究刑事責任的案件不移送，而是以罰代管，以罰代刑，客觀(guān)上縱容了違法犯罪行為。少數執法人員濫用職權、隨意使用自由裁量權，搞以權謀私、權錢(qián)交易，辦“人情案”、“關(guān)系案”，褻瀆法律威嚴，損害了黨和政府的形象。以＊＊市為例，近三年來(lái)該市共辦理了行政執法部門(mén)和人員破壞經(jīng)濟環(huán)境案件48件，給予紀律處分41人，實(shí)施責任追究12人。這些部門(mén)和人員雖然受到了處理，但是由于傳統的城市行政執法內在的原因，難以從根本上杜絕此類(lèi)現象的再次發(fā)生。
   在傳統的城市管理體制下，基本上是每一部涉及城市管理的法律、法規都相應地設置了一個(gè)執法部門(mén)，建立了一支執法隊伍，結果造成了從事城市行政執法的部門(mén)機構林立，隊伍迅速膨脹。以＊＊市為例，盡管經(jīng)過(guò)大刀闊斧地機構改革，該市符合行政執法主體資格的單位仍然達167個(gè)，這些部門(mén)80%涉及到城市管理。人們形容城市行政執法管理部門(mén)是“上管天、下管地、中間管空氣”，“滿(mǎn)街都是大蓋帽”。由于行政執法力量分散到眾多的行政執法部門(mén)，加之體制不順、機制不活，部門(mén)之間存在職能交叉、管理與執法協(xié)調不夠，相互推諉，導致管理不到位甚至缺位、執法力量明顯不足、執法力度不夠、執法內耗等問(wèn)題，難以形成有效的監控體系，無(wú)法進(jìn)行有效的日常管理，造成政府資源的大量浪費。實(shí)施城市管理相對集中行政處罰權對執法資源是一種優(yōu)化配置，能夠實(shí)現“一隊多能、一員多用”，能有效減少政出多門(mén)、多頭執法、重復處罰，克服多支隊伍費用高的弊端，有利于政府把財政資金集中使用在城市建設和城市管理最需要的地方，以較低的成本取得較高的管理效益。
   實(shí)行城市管理相對集中行政處罰權制度，使管理審批權、行政處罰權和執法監督權三者分離開(kāi)來(lái)，由多頭執法管理向統一執法管理轉變；由突擊管理向長(cháng)效管理轉變；由追求經(jīng)濟效益為主向追求社會(huì )效益為主轉變。這樣有利于克服主管部門(mén)既當運動(dòng)員又當裁判員的現象，抑制行業(yè)不正之風(fēng)，減少行政執法腐敗現象。同時(shí)由于對城市管理行政執法部門(mén)的職責范圍和處罰權限進(jìn)行了界定和細化，明確了與相關(guān)管理部門(mén)之間的關(guān)系，也有利于杜絕那種“有利可圖的搶著(zhù)干，無(wú)利可圖的踢皮球”的問(wèn)題和現象，發(fā)揮各行政機關(guān)的職能作用，逐步實(shí)現對城市的依法管理和長(cháng)效管理，不斷提高城市現代化管理和執法水平，改善城市軟環(huán)境。
   二、城市管理相對集中行政處罰權的難點(diǎn)
   城市管理實(shí)行相對集中行政處罰權的領(lǐng)域，主要包括市容環(huán)境衛生、城市規劃、城市綠化、市政管理、環(huán)境保護、工商行政管理、公安交通管理等各方面法律、法規、規章規定的全部或部分行政處罰權，以及省、市決定調整的城市管理的其他處罰權。從實(shí)踐中發(fā)現，推進(jìn)城市管理相對集中行政處罰權制度存在以下困難：
   (一)利益問(wèn)題。實(shí)行相對集中行政處罰權是一種新的行政執法體制，這一體制的運轉要求與原有的行政執法體制相比，行使行政處罰權的機關(guān)不再行使行政審批權，實(shí)現了行政審批權與行政處罰權的分離；行使集中處罰權的機關(guān)由行使某一個(gè)方面的處罰權，變?yōu)樾惺箮讉€(gè)甚至十幾個(gè)方面的行政處罰權，體現了行使管理權部門(mén)與行使處罰權部門(mén)之間的監督與制約。這樣一來(lái)，少數地方和部門(mén)利益短期內可能相對減少；一些人的受益前景存在某種不確定性；某些不合理的既得利益者則要付出代價(jià)，那種“靠執法養執法”、“為錢(qián)執法”、“以罰代管”、“人情執法”、“關(guān)系執法”等不良現象就沒(méi)有市場(chǎng)。少數部門(mén)不可避免會(huì )以種種理由反對，或者明的表示支持，暗中處處設置障礙，甚至搬來(lái)上級業(yè)務(wù)主管部門(mén)施壓。另外，行政處罰權從行政管理權中剝離出來(lái)之后，與行政處罰權有關(guān)的一些行政權力如何劃分和轉移也存在問(wèn)題。以行政檢查權為例，從一定的意義上說(shuō)，相關(guān)的行政檢查權是附屬于一定的行政處罰權的，相對集中行使行政處罰權后，行政檢查權等相應的行政強制措施權也應當隨之轉移，不可分離。否則，集中行使行政處罰權的執法機關(guān)就無(wú)法對違法行為進(jìn)行全面、客觀(guān)、公正的'調查并收集相關(guān)證據。以上問(wèn)題，除了思想認識外，更重要的是涉及到了權力的歸屬和利益的劃分問(wèn)題，這就是當前城市管理相對集中行政處罰權存在問(wèn)題的癥結所在。
   （二）法律問(wèn)題。在目前的國家立法中，除了《行政處罰法》對相對集中行政處罰權制度有原則性規定外，尚無(wú)一部權威性的關(guān)于城市管理相對集中行政處罰權方面的法律、法規。在實(shí)踐中，各城市為了規范本地的運作，圍繞實(shí)施相對集中行政處罰權制度各自制定了一系列規范性文件，對行政處罰權的范圍、執法隊伍編制、執法經(jīng)費、隊伍管理方式等都進(jìn)行了探索，但實(shí)施以后對城市管理效果體現不一。這是因為大部分試點(diǎn)城市本身不具有立法權，這些文件中有很多不屬于規章以上的法律性文件；即使是規章，也由于這些規章上無(wú)法律、法規作立法依據，下無(wú)現成的立法經(jīng)驗可借鑒，不足以規范相對集中行政處罰權工作中出現的各種新情況、新問(wèn)題。如：涉及規劃、環(huán)保、市容等有關(guān)城市管理方面的單項法律、行政法規一般都規定由各專(zhuān)業(yè)行政主管部門(mén)行使行政處罰權，相對集中行使行政處罰權的主體如何行使這些專(zhuān)業(yè)部門(mén)法律、行政法規賦予的其專(zhuān)業(yè)行政部門(mén)的有關(guān)職權是一個(gè)大問(wèn)題。
   (三)體制問(wèn)題。由于城市管理相對集中行政處罰權具有范圍廣、行政相對人層次復雜、行政處罰種類(lèi)多、處罰幅度大的特征，因此建立一套規范科學(xué)高效的運轉體制至為關(guān)鍵。現在各地城市管理中的執法人員，大都實(shí)行的是事業(yè)編制管理，實(shí)行的是差額預算，城市管理行政執法人員工資、辦公設施、裝備等都難以保證，沒(méi)有建立必要的保障機制。同時(shí)雖然城市管理行政執法中執法者與執法相對人之間的矛盾，就性質(zhì)而言屬于人民內部矛盾，但由于執法人員相對人的素質(zhì)參差不齊，暴力抗法時(shí)有發(fā)生，建立必要的執法安全保障體制也必須提上議事日程。另外，如何協(xié)調好與相關(guān)行政主管部門(mén)的關(guān)系、理順執法隊伍內部的管理體制等等問(wèn)題，也都必須通過(guò)建立健全切實(shí)可行的規章制度、合理的運行體制來(lái)解決。
   三、城市管理相對集中行政處罰權的對策
   為了積極、穩妥而有效地開(kāi)展推進(jìn)城市管理相對集中行政處罰權制度，筆者認為可以采取以下應對措施。
   (一)建立健全完備的法律體系。在基本法層次上，國務(wù)院應及時(shí)制定出相應的《相對集中行政處罰權工作條例》，進(jìn)一步明確相對集中行政處罰工作的方式、步驟、領(lǐng)域、范圍及報批程序，機構的設立、性質(zhì)、地位、領(lǐng)導管理體制、運作和與相關(guān)部門(mén)關(guān)系，以及行使職能的程序、公民權利受侵害時(shí)的救濟途徑等具體規范。在具體實(shí)施中，應結合城市管理的特點(diǎn)，立足“精簡(jiǎn)、統一、效能”這一原則，確定相對集中行政處罰權的領(lǐng)域和范圍，大膽創(chuàng )新，對日常的、案情簡(jiǎn)單、能直接判斷不需要進(jìn)行更進(jìn)一步技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定的、大量存在的違法行為，可以實(shí)施相對集中行政處罰權，而對于那些案情復雜隱蔽，專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強的違法案件則應由專(zhuān)業(yè)執法部門(mén)保留處罰權。
   (二)建立完善相對集中行政處罰權體制。實(shí)行城市管理相對集中處罰權制度作為一項改革，必須堅持“花錢(qián)買(mǎi)機制”的原則，通過(guò)彌補有關(guān)的資金缺口，建立起能夠從根本上解決問(wèn)題的新體制或機制。在機制上形成權力與責任掛鉤，權力與經(jīng)濟利益脫鉤，這樣才能從源頭解決城市管理相對混亂的問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)應做到三個(gè)保障：經(jīng)費保障、裝備保障、執法保障，建立四個(gè)機制：巡查機制、快速反應機制、信息共享機制、管理執法互動(dòng)機制，這是實(shí)行城市管理相對集中處罰權制度的前提。另外也應該將其與政府采購中心、招投標中心、經(jīng)濟環(huán)境投訴中心與行政服務(wù)中心建設結合起來(lái)，與落實(shí)行政執法責任制、評議考核制度、重大行政處罰備案制度和執法過(guò)錯追究制度結合起來(lái)，與推行政務(wù)公開(kāi)和電子政務(wù)結合起來(lái)，這樣才能建立行為規范、運轉協(xié)調、公開(kāi)透明、廉潔高效的城市管理相對集中行政處罰權制度。
   （三）堅持以人為本推進(jìn)相對集中行政處罰權工作。城市管理的對象是人，服務(wù)對象也是人，人與城市的關(guān)系是辯證的統一。實(shí)行城市管理相對集中行政處罰權制度核心是保護公民的合法權益，為廣大人民群眾的工作、生活、學(xué)習提供法律保障，營(yíng)造良好的外部環(huán)境。因此在實(shí)行城市管理相對集中行政處罰權制度的過(guò)程中，必須做到“三個(gè)結合”，即教育與懲戒相結合、疏堵結合、嚴格執法與熱情服務(wù)相結合。教育在先，懲戒在后，為教育而懲戒，寓教育于懲戒；在堅決剎住一些違章現象的同時(shí)，引導違章戶(hù)、違法者依法經(jīng)營(yíng)、規范作業(yè)；在嚴格執法的過(guò)程中，了解群眾疾苦，傾聽(tīng)群眾呼聲，把執法過(guò)程作為為人民群眾排憂(yōu)解難、解決實(shí)際問(wèn)題的過(guò)程。這樣才能形成人人關(guān)注城市管理相對集中行政處罰，人人服從城市管理相對集中行政處罰權的良好風(fēng)尚。
   （四）循序漸進(jìn)地推進(jìn)相對集中處罰權制度。城市管理相對集中行政處罰工作具有廣泛性、瑣碎性、復雜性、持久性。因其廣泛，絲毫不可松懈，必須統籌考慮；因其瑣碎，不能高談闊論，必須足踏實(shí)地；因其復雜，必須以事實(shí)為依據，以法律為準繩，依法辦事；因其持久，不能急功近利，畢其功于一役，必須積極穩妥，循序漸進(jìn)。當前推行城市管理相對集中行政處罰權制度，各地正在探索之中，沒(méi)有現成的模式和統一的做法，作為縣級城市，更應該積極吸取試點(diǎn)城市的先進(jìn)經(jīng)驗、好的管理模式和成熟的做法，因勢利導，因地制宜，以此不斷推進(jìn)城市管理相對集中行政處罰權工作。
   
   

沈陽(yáng)市《相對集中城市管理行政處罰權規定》全文

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經(jīng)市政府2005年第39次常務(wù)會(huì )議討論通過(guò)，現予公布，自2005年6月1日起施行。

二00五年四月二十五日

第一章　總則

第一條　為加強城市管理，維護城市秩序，提高行政執法水平和效能，優(yōu)化執法環(huán)境，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據《中華人民共和國行政處罰法》及有關(guān)法律、法規、規章的規定，結合本市實(shí)際，制定本規定。

第二條　在本市行政區域內，相對集中城市管理行政處罰權的行政執法機關(guān)實(shí)施行政處罰，適用本規定。

第三條　市城市管理行政執法局是經(jīng)國務(wù)院授權，并經(jīng)省政府批準設立的相對集中行使城市管理行政處罰權的行政執法機關(guān)，具體行使本市相對集中城市管理行政處罰權。

各區、縣(市)城市管理行政執法分局在本轄區內行使相對集中城市管理行政處罰權。

第四條　城市管理行政執法工作實(shí)行地域管轄和級別管轄，級別管轄范圍由市城市管理行政執法局確定。

第五條　城市管理行政執法工作實(shí)行查處分離制度、罰繳分離制度。

第六條　城市管理行政處罰遵循公開(kāi)、公正的原則。實(shí)施行政處罰以事實(shí)為依據，并與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節以及社會(huì )危害程度相當。

城市管理行政執法機關(guān)應當正確行使行政處罰權，切實(shí)維護公共利益和社會(huì )秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益。

第七條　城市管理行政執法機關(guān)實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法。

第八條　城市管理行政處罰權相對集中后，原相關(guān)行政主管部門(mén)不得再行使其行政處罰權;行使的，作出的行政處罰無(wú)效。

第二章　職責與權限

第九條　本市城市管理行政執法機關(guān)行使下列職權：

(一)城市規劃管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;

(二)市容和環(huán)境衛生管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;

(三)市政管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;

(四)房產(chǎn)管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;

(五)園林綠化管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;

(六)工商行政管理方面法律、法規、規章規定的對無(wú)照商販的行政處罰權;

(七)環(huán)境保護管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權，但跨市區、流動(dòng)性、危險性的行政處罰權除外;

(八)公安交通管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權，但跨市區、流動(dòng)性的行政處罰權除外;

(九)建筑市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)管理方面的法律、法規、規章規定的行政處罰權;

(十)民政殯葬管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;

(十一)公用事業(yè)管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;

(十二)人防工程建設管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;

(十三)煤炭市場(chǎng)管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;

(十四)其他法律、法規、規章規定或者同級人民政府委托的職權。

第十條　城市管理行政執法機關(guān)與各相關(guān)管理部門(mén)建立工作聯(lián)系制度，共同處理執法過(guò)程中出現的問(wèn)題，及時(shí)糾正和制止違法行為。

各級政府有關(guān)部門(mén)應當按職責分工做好城市管理行政執法的配合工作。

各相關(guān)管理部門(mén)發(fā)現城市管理中的違法行為，應當通知城市管理行政執法機關(guān)，城市管理行政執法機關(guān)應當受理，并反饋處理結果。

第十一條　對案件調查過(guò)程中涉及到的專(zhuān)門(mén)性和專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，城市管理行政執法機關(guān)應當委托相關(guān)部門(mén)、機構鑒定或者認定，各相關(guān)部門(mén)、機構應當及時(shí)出具鑒定或者認定結論。

第十二條　城市管理行政執法人員執行公務(wù)時(shí)，可以行使下列權利：

(一)進(jìn)行調查或者檢查;

(二)查閱、調閱或者復制有關(guān)材料;

(三)采用錄音、錄(攝)像等手段，取得有關(guān)證據;

(四)依法對違法行為所涉及的工具、物品等予以扣押、查封;

(五)法律、法規和規章規定的其他權利。

第十三條　當事人或者有關(guān)人員應當如實(shí)回答詢(xún)問(wèn)，并協(xié)助調查或者檢查。

對拒絕、阻礙城市管理行政執法人員依法執行公務(wù)的，由公安機關(guān)依據《中華人民共和國治安管理處罰條例》予以處罰;構成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責任。

第三章　執法規范

第十四條　城市管理行政執法人員在進(jìn)行調查或者檢查時(shí)，不得少于兩人，并應當向當事人或者有關(guān)人員出示行政執法證件。

第十五條　當事人有權進(jìn)行陳述和申辯。對當事人提出的事實(shí)、理由和證據，應當進(jìn)行復核;當事人提出的事實(shí)、理由或者證據成立的，應當采納，不得因當事人申辯而加重處罰。

第十六條　城市管理行政執法機關(guān)作出責令停產(chǎn)停業(yè)，吊銷(xiāo)許可證或者執照，對個(gè)人處1000元以上、對個(gè)體工商戶(hù)處2000元以上、對法人或其他組織處10000元以上罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽(tīng)證的權利;當事人要求聽(tīng)證的，應當組織聽(tīng)證。

第十七條　當事人履行行政處罰決定后，所扣押的工具、物品應予返還。自處罰決定送達或公告之日起三個(gè)月內不接受處理的，由執法機關(guān)依法對于日押物品進(jìn)行拍賣(mài);對易腐爛變質(zhì)和其他無(wú)法保管的扣押物品依法進(jìn)行變賣(mài)。扣押的違法違禁物品移交相關(guān)部門(mén)處理。

第十八條　當事人對處罰決定不服的，可依法申請行政復議或直接向人民法院提起訴訟。逾期不申請復議，也不起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰的行政執法機關(guān)依法強制執行或者申請人民法院強制執行。

第十九條　城市管理行政執法機關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應使用省財政部門(mén)統一制發(fā)的罰款收據，罰款、沒(méi)收違法所得及沒(méi)收違法財物拍(變)賣(mài)所得款項，不得以任何形式擅自處理，應當全額上繳國庫。

第四章　執法監督

第二十條　公民、法人和其他組織對城市管理行政執法人員在執法中的違法行為，有權向行政執法監督機關(guān)舉報，行政執法監督機關(guān)應當按規定處理。

第二十一條　城市管理行政執法人員行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害構成賠償的，對受害人應當予以行政賠償，同時(shí)有關(guān)部門(mén)應當依法追究執法人員的責任。

第二十二條　城市管理行政執法人員應當依法行政，忠于職守，文明執法，秉公執法，自覺(jué)接受監督，不得以權謀私、濫用職權。城市管理行政執法人員在執法活動(dòng)中徇私舞弊、玩忽職守、濫用職權的，由其所在單位或上級機關(guān)予以行政處分;構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

第五章　附則

第二十三條　本規定自2005年6月1日起施行。《沈陽(yáng)市城市管理綜合執法暫行規定》(沈政令[2000]第48號)同時(shí)廢止。