縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作的調(diào)研報告(關(guān)于@@縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作的調(diào)研 )
縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作的調(diào)研報告
[內(nèi)容提要]下山異地脫貧工作是省欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程的重要內(nèi)容，也是山區(qū)農(nóng)民群眾脫貧致富奔小康工作的重要途徑。本文以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，著眼我縣欠發(fā)達地區(qū)實際，全面貫徹省欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工作會議精神，闡述了我縣下山脫貧工作現(xiàn)狀、存在的問題，分析了深層次原因，并提出了下一步工作對策。指出在工作形勢上要把握四大機遇，在軟環(huán)境上要出臺三級政策保障，在硬件建設(shè)上要抓好三種形式開展，在配套工作上要堅持三方面工作并舉。文章分三個部分：第一部分，我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作的基本現(xiàn)狀；第二部分，我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作中存在的問題及原因；第三部分，我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作對策與措施。
由于受當?shù)氐淖匀毁Y源、社會資源等具體情況的約束，我縣一些欠發(fā)達地區(qū)的確出現(xiàn)一方水土難以養(yǎng)活一方人的現(xiàn)象，這些地方大部分呈現(xiàn)為“三少四缺”（少水、少電、少路，缺能源、缺資金、缺技術(shù)、缺人才）狀態(tài)，就地脫貧制約因素多，難度較大。只有把握機遇，立足實際，充分利用我縣欠發(fā)達地區(qū)優(yōu)惠政策，大力實施下山異地脫貧戰(zhàn)略，才能實現(xiàn)這些地區(qū)的農(nóng)民穩(wěn)步脫貧。為了進一步摸清我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作狀況，筆者對2000年全省百鄉(xiāng)扶貧攻堅工程實施以來的全縣下山異地脫貧工作進行了總結(jié)，并對全縣25個欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)20xx—20xx欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工作規(guī)劃展開了調(diào)查研究，以期為我縣下一步實施下山異地脫貧戰(zhàn)略提供決策依據(jù)。
一、我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作的基本現(xiàn)狀
目前我縣36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中列入省欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有25個，其中省財政重點扶持的有12個。自國家“八七”扶貧攻堅計劃實施以來，共投入2000多萬元用于下山脫貧點建設(shè)，全縣共建成下山異地脫貧點68多個，占地40多萬平方米，安置下山農(nóng)民1.2萬戶、4.3萬人，下山脫貧工作的有效開展的同時，全縣欠發(fā)達地區(qū)社會經(jīng)濟也取得明顯改觀，突出表現(xiàn)在兩增兩減。兩增：一是欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟總量明顯增長。幾年來全縣新增特色基地300多個，規(guī)模面積達到95000多畝，20xx年全縣實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值109.8億元，比XX年68.9億元增長59.4%。二是欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民收入明顯增加。20xx年12個省級欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民人均收入達1973元，比XX年1364元增加609元，年增幅達11.1%。兩減：一是貧困村數(shù)量明顯減少。XX年全縣貧困村總數(shù)達375個，到20xx年全縣人均收入1500以下的貧困村減少到15個，共減少了360個。二是貧困人口數(shù)量明顯減少。全縣人均收入低于1000元的貧困人口從XX年末的17萬人減少到20xx年的2.6萬人，減少了85%。農(nóng)民生活條件得到了明顯改善。
雖然，欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟取得了較快的發(fā)展，但貧困現(xiàn)狀依然嚴峻，根據(jù)20xx年浙江省統(tǒng)計局“欠發(fā)達縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困狀況及扶貧成效統(tǒng)計監(jiān)測”表明：到20xx年底，全縣36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中人均收入低于省相對貧困標準1500元的貧困戶共33425戶、115387人，占全市貧困人口總數(shù)的四分之一，占全縣總?cè)藬?shù)的9.4%；人均收入1000元以下的共有9352戶、26685人，占全縣總?cè)藬?shù)的2.2%。其中25個欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均收入1500元以下的共有25761戶、93055人，占25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)藬?shù)的22%，12個省財政重點扶持的欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均收入1500元以下的共有10238戶、37867人，占12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)藬?shù)的27%，呈現(xiàn)出貧困面大，分布相對集中，貧困人口絕對收入低的特點。具體情況如下表：
二、我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作中存在的問題及原因
下山異地脫貧工作是一項重大的系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性強，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，新問題新情況也層出不窮，概括起來主要以下兩方面。
一方面對農(nóng)民來說有四難：
一是下山難。山區(qū)廣大農(nóng)民家庭經(jīng)濟困難，下山脫貧搬遷成本較高，經(jīng)濟上的制約成為山區(qū)貧困農(nóng)民下山最大的障礙。此外貧困地區(qū)有些農(nóng)民等靠要思想嚴重，也不想下山。
二是扎根難。一些貧困地區(qū)農(nóng)戶下山來，受各種社會因素影響而舉步維艱。由于政策影響而帶來的諸如戶口、孩子入學(xué)、計劃生育、社會治安等問題也時常困擾著下山脫貧的農(nóng)戶。由于小聚居的風俗習(xí)慣作用，當?shù)鼐用竦呐潘猿鼋o下山脫貧居民帶來了不便。
三是就業(yè)難。山區(qū)農(nóng)民的自身素質(zhì)普遍不高，勞務(wù)就業(yè)信息閉塞，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，改革的深入，市場對人才資源的要求也越來越高，受市場經(jīng)濟影響而產(chǎn)生的激烈競爭使貧困地區(qū)的農(nóng)民在勞動力市場上難以占有一席之地。一些已經(jīng)外出就業(yè)的山區(qū)勞動力由于素質(zhì)普遍較低，在當前較為激烈的就業(yè)崗位競爭中漸趨淘汰，成為下山農(nóng)民就業(yè)新的問題。
四是斷奶難。由于長期生活習(xí)慣和經(jīng)濟因素影響，使下山脫貧農(nóng)戶和山上的土地資源又有著不可分割的聯(lián)系。一方面，有些下山脫貧的農(nóng)民不想舍棄原有的祖業(yè)，繼續(xù)刀耕火種，另一方面山上的糧食蔬菜也是他們一部分生活之源。斷奶難的現(xiàn)象，束縛了下山農(nóng)民的思想，使他們放不開手腳，下山脫貧變成了一種形式，一旦由于經(jīng)濟等因素沖擊，又會把他們打回到下山→上山的老路上去。
另一方面對社會和政府來說有四差：
一是下山脫貧起點低，對象總體狀況差。根據(jù)浙江省統(tǒng)計局“欠發(fā)達縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困狀況及扶貧成效統(tǒng)計監(jiān)測”表明：到20xx年底，全縣居住在深山高山的還有15428戶、54477人，其中12個省財政重點扶持的欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)住在深山高山的還有9135戶、30111人。這部分人口中大多數(shù)人均收入在1500元以下，經(jīng)濟狀況差，下山脫貧難度大。
二是社會生活條件落后，基礎(chǔ)設(shè)施差。各欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體上路面窄，鋪筑率小，等級低。不僅是昌禪、莒溪等貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，像望里、括山等平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沙石路段還大量存在。全縣目前機耕路完好率不到70%，平原和半山區(qū)還有部分貧困村沒通機耕路，如昌禪鄉(xiāng)9個行政村就有4個行政村不通機耕路。義務(wù)教育基礎(chǔ)條件落后，全縣還有破舊危房3萬多平方米亟需改造。鄉(xiāng)村醫(yī)療設(shè)施簡陋，安全衛(wèi)生用水在欠發(fā)達地區(qū)基本上是空白，導(dǎo)致腸道病、皮膚病頻發(fā)，因病返貧現(xiàn)象突出。基礎(chǔ)設(shè)施的落后，成了阻礙貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧致富的瓶頸因素。
三是我縣欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)起步晚、見效差。 經(jīng)過近幾年的發(fā)展，我縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)初步形成了八大企業(yè)、八大基地，但是，這些農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)存在以下不足：一是規(guī)模小。到目前為止，我縣上億元的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)還沒有；二是檔次低。像我縣馬站四季柚、沿浦紫菜等，分別有上萬畝的基地，但是只是低層次的加工，生產(chǎn)出來的產(chǎn)品社會再生產(chǎn)附加值??；三是抗市場風險能力弱，像我縣岱嶺鄉(xiāng)前年由于蘑菇市場波動，加上本身產(chǎn)品品質(zhì)問題，僅此一項就損失230多萬元，全鄉(xiāng)人均收入降低200多元。
四是各級財政自身困難，扶貧資金來源不足，政府自身扶持能力差?？h級財政可用資金少，單靠縣級財政扶貧難以為繼，而大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政嚴重負債運行，累計負債總額超過3000萬元，全縣貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級集體經(jīng)濟空殼的村175個，占貧困地區(qū)總村數(shù)的40%。據(jù)初步預(yù)算，全縣僅水電路三項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初步投入需要1億元左右，而20xx年全縣扶貧資金包括省、市、縣在內(nèi)共投入2000多萬元，遠遠不能滿足欠發(fā)達地區(qū)脫貧致富要求。
究其深層次原因，主要有四個方面：
一是還未形成一套規(guī)范的下山異地脫貧工作機制。從村級下山農(nóng)戶申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總上報，到縣級論證審批，各地在時間進度和程序上都不一致，年初應(yīng)該上報的，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)拖到年中報表才上來，而有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有統(tǒng)一匯總，由村民直接送到縣一級。在縣級有關(guān)職能部門當中，也存在工作不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，如我縣龍港新美洲下山異地脫貧點，在20xx年末就已經(jīng)做好征地規(guī)劃設(shè)計等前期準備工作，由于土地政策處理等問題，現(xiàn)在工程還沒有啟動建設(shè)。
二是下山異地脫貧工作政策還未落到實處。20xx年，我縣針對下山脫貧農(nóng)戶搬遷落戶中存在的實際困難，縣府專門召開縣長辦公會議，出臺了《@@縣下山脫貧工作實施辦法》，協(xié)調(diào)下山異地脫貧點用地審批手續(xù)，為移民建房提供優(yōu)惠政策，明確免收耕地開墾費，水電費，副食品基金，耕地占用稅；白蟻防治費，圖紙設(shè)計費，測量費按最低標準的50%收取等等，為下山脫貧提供政策保障。但在實際操作中，有些部門單位為了局部利益，往往置這些政策于不顧，導(dǎo)致農(nóng)戶下山異地脫貧成本一再增加，下山路上困難重重。
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思考
[內(nèi)容提要]下山異地脫貧工作是省欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程的重要內(nèi)容，也是山區(qū)農(nóng)民群眾脫貧致富奔小康工作的重要途徑。本文以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，著眼我縣欠發(fā)達地區(qū)實際，全面貫徹省欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工作會議精神，闡述了我縣下山脫貧工作現(xiàn)狀、存在的問題，分析了深層次原因，并提出了下一步工作對策。指出在工作形勢上要把握四大機遇，在軟環(huán)境上要出臺三級政策保障，在硬件建設(shè)上要抓好三種形式開展，在配套工作上要堅持三方面工作并舉。文章分三個部分：第一部分，我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作的基本現(xiàn)狀；第二部分，我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作中存在的問題及原因；第三部分，我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作對策與措施。
由于受當?shù)氐淖匀毁Y源、社會資源等具體情況的約束，我縣一些欠發(fā)達地區(qū)的確出現(xiàn)一方水土難以養(yǎng)活一方人的現(xiàn)象，這些地方大部分呈現(xiàn)為“三少四缺”（少水、少電、少路，缺能源、缺資金、缺技術(shù)、缺人才）狀態(tài)，就地脫貧制約因素多，難度較大。只有把握機遇，立足實際，充分利用我縣欠發(fā)達地區(qū)優(yōu)惠政策，大力實施下山異地脫貧戰(zhàn)略，才能實現(xiàn)這些地區(qū)的農(nóng)民穩(wěn)步脫貧。為了進一步摸清我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作狀況，筆者對2000年全省百鄉(xiāng)扶貧攻堅工程實施以來的全縣下山異地脫貧工作進行了總結(jié)，并對全縣25個欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)2003—2007欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工作規(guī)劃展開了調(diào)查研究，以期為我縣下一步實施下山異地脫貧戰(zhàn)略提供決策依據(jù)。
一、我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作的基本現(xiàn)狀
目前我縣36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中列入省欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有25個，其中省財政重點扶持的有12個。自國家“八七”扶貧攻堅計劃實施以來，共投入2000多萬元用于下山脫貧點建設(shè)，全縣共建成下山異地脫貧點68多個，占地40多萬平方米，安置下山農(nóng)民1.2萬戶、4.3萬人，下山脫貧工作的有效開展的同時，全縣欠發(fā)達地區(qū)社會經(jīng)濟也取得明顯改觀，突出表現(xiàn)在兩增兩減。兩增：一是欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟總量明顯增長。幾年來全縣新增特色基地300多個，規(guī)模面積達到95000多畝，2003年全縣實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值109.8億元，比1999年68.9億元增長59.4%。二是欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民收入明顯增加。2003年12個省級欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民人均收入達1973元，比1999年1364元增加609元，年增幅達11.1%。兩減：一是貧困村數(shù)量明顯減少。1999年全縣貧困村總數(shù)達375個，到2003年全縣人均收入1500以下的貧困村減少到15個，共減少了360個。二是貧困人口數(shù)量明顯減少。全縣人均收入低于1000元的貧困人口從1999年末的17萬人減少到2003年的2.6萬人，減少了85%。農(nóng)民生活條件得到了明顯改善。
雖然，欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟取得了較快的發(fā)展，但貧困現(xiàn)狀依然嚴峻，根據(jù)2003年浙江省統(tǒng)計局“欠發(fā)達縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困狀況及扶貧成效統(tǒng)計監(jiān)測”表明：到2003年底，全縣36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中人均收入低于省相對貧困標準1500元的貧困戶共33425戶、115387人，占全市貧困人口總數(shù)的四分之一，占全縣總?cè)藬?shù)的9.4%；人均收入1000元以下的共有9352戶、26685人，占全縣總?cè)藬?shù)的2.2%。其中25個欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均收入1500元以下的共有25761戶、93055人，占25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)藬?shù)的22%，12個省財政重點扶持的欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均收入1500元以下的共有10238戶、37867人，占12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)藬?shù)的27%，呈現(xiàn)出貧困面大，分布相對集中，貧困人口絕對收入低的特點。具體情況如下表：
單位：萬戶、萬人、元、
主要
指標
地區(qū)
狀況
總?cè)丝?/p>
(萬人)
人均收入低于1500元貧困人口
人均收入低于1000元貧困人口
人均收入
戶數(shù)
人數(shù)
占該區(qū)域人口百分比
戶數(shù)
人數(shù)
占該區(qū)域人口百分比
數(shù)值
比上年增長百分比
全縣總體
狀況
123.2
3.3
11.5
9.4
0.94
2.6
2.1
4362
9.6
25個欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體狀況
42.9
2.6
9.3
22
0.63
1.9
4.4
1982
15
12個省重點扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)狀況
13.7
1.0
3.8
27
0.27
0.75
5.5
1973
17
二、我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作中存在的問題及原因
下山異地脫貧工作是一項重大的系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性強，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，新問題新情況也層出不窮，概括起來主要以下兩方面。
一方面對農(nóng)民來說有四難：
一是下山難。山區(qū)廣大農(nóng)民家庭經(jīng)濟困難，下山脫貧搬遷成本較高，經(jīng)濟上的制約成為山區(qū)貧困農(nóng)民下山最大的障礙。此外貧困地區(qū)有些農(nóng)民等靠要思想嚴重，也不想下山。
二是扎根難。一些貧困地區(qū)農(nóng)戶下山來，受各種社會因素影響而舉步維艱。由于政策影響而帶來的諸如戶口、孩子入學(xué)、計劃生育、社會治安等問題也時常困擾著下山脫貧的農(nóng)戶。由于小聚居的風俗習(xí)慣作用，當?shù)鼐用竦呐潘猿鼋o下山脫貧居民帶來了不便。
三是就業(yè)難。山區(qū)農(nóng)民的自身素質(zhì)普遍不高，勞務(wù)就業(yè)信息閉塞，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，改革的深入，市場對人才資源的要求也越來越高，受市場經(jīng)濟影響而產(chǎn)生的激烈競爭使貧困地區(qū)的農(nóng)民在勞動力市場上難以占有一席之地。一些已經(jīng)外出就業(yè)的山區(qū)勞動力由于素質(zhì)普遍較低，在當前較為激烈的就業(yè)崗位競爭中漸趨淘汰，成為下山農(nóng)民就業(yè)新的問題。
四是斷奶難。由于長期生活習(xí)慣和經(jīng)濟因素影響，使下山脫貧農(nóng)戶和山上的土地資源又有著不可分割的聯(lián)系。一方面，有些下山脫貧的農(nóng)民不想舍棄原有的祖業(yè)，繼續(xù)刀耕火種，另一方面山上的糧食蔬菜也是他們一部分生活之源。斷奶難的現(xiàn)象，束縛了下山農(nóng)民的思想，使他們放不開手腳，下山脫貧變成了一種形式，一旦由于經(jīng)濟等因素沖擊，又會把他們打回到下山→上山的老路上去。
另一方面對社會和政府來說有四差：
一是下山脫貧起點低，對象總體狀況差。根據(jù)浙江省統(tǒng)計局“欠發(fā)達縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困狀況及扶貧成效統(tǒng)計監(jiān)測”表明：到2003年底，全縣居住在深山高山的還有15428戶、54477人，其中12個省財政重點扶持的欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)住在深山高山的還有9135戶、30111人。這部分人口中大多數(shù)人均收入在1500元以下，經(jīng)濟狀況差，下山脫貧難度大。
二是社會生活條件落后，基礎(chǔ)設(shè)施差。各欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體上路面窄，鋪筑率小，等級低。不僅是昌禪、莒溪等貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，像望里、括山等平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沙石路段還大量存在。全縣目前機耕路完好率不到70%，平原和半山區(qū)還有部分貧困村沒通機耕路，如昌禪鄉(xiāng)9個行政村就有4個行政村不通機耕路。義務(wù)教育基礎(chǔ)條件落后，全縣還有破舊危房3萬多平方米亟需改造。鄉(xiāng)村醫(yī)療設(shè)施簡陋，安全衛(wèi)生用水在欠發(fā)達地區(qū)基本上是空白，導(dǎo)致腸道病、皮膚病頻發(fā)，因病返貧現(xiàn)象突出?；A(chǔ)設(shè)施的落后，成了阻礙貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧致富的瓶頸因素。
三是我縣欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)起步晚、見效差。 經(jīng)過近幾年的發(fā)展，我縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)初步形成了八大企業(yè)、八大基地，但是，這些農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)存在以下不足：一是規(guī)模小。到目前為止，我縣上億元的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)還沒有；二是檔次低。像我縣馬站四季柚、沿浦紫菜等，分別有上萬畝的基地，但是只是低層次的加工，生產(chǎn)出來的產(chǎn)品社會再生產(chǎn)附加值小；三是抗市場風險能力弱，像我縣岱嶺鄉(xiāng)前年由于蘑菇市場波動，加上本身產(chǎn)品品質(zhì)問題，僅此一項就損失230多萬元，全鄉(xiāng)人均收入降低200多元。
四是各級財政自身困難，扶貧資金來源不足，政府自身扶持能力差?？h級財政可用資金少，單靠縣級財政扶貧難以為繼，而大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政嚴重負債運行，累計負債總額超過3000萬元，全縣貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級集體經(jīng)濟空殼的村175個，占貧困地區(qū)總村數(shù)的40%。據(jù)初步預(yù)算，全縣僅水電路三項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初步投入需要1億元左右，而2003年全縣扶貧資金包括省、市、縣在內(nèi)共投入2000多萬元，遠遠不能滿足欠發(fā)達地區(qū)脫貧致富要求。
究其深層次原因，主要有四個方面：
一是還未形成一套規(guī)范的下山異地脫貧工作機制。從村級下山農(nóng)戶申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總上報，到縣級論證審批，各地在時間進度和程序上都不一致，年初應(yīng)該上報的，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)拖到年中報表才上來，而有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有統(tǒng)一匯總，由村民直接送到縣一級。在縣級有關(guān)職能部門當中，也存在工作不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，如我縣龍港新美洲下山異地脫貧點，在2002年末就已經(jīng)做好征地規(guī)劃設(shè)計等前期準備工作，由于土地政策處理等問題，現(xiàn)在工程還沒有啟動建設(shè)。
二是下山異地脫貧工作政策還未落到實處。2000年，我縣針對下山脫貧農(nóng)戶搬遷落戶中存在的實際困難，縣府專門召開縣長辦公會議，出臺了《@@縣下山脫貧工作實施辦法》，協(xié)調(diào)下山異地脫貧點用地審批手續(xù)，為移民建房提供優(yōu)惠政策，明確免收耕地開墾費，水電費，副食品基金，耕地占用稅；白蟻防治費，圖紙設(shè)計費，測量費按最低標準的50%收取等等，為下山脫貧提供政策保障。但在實際操作中，有些部門單位為了局部利益，往往置這些政策于不顧，導(dǎo)致農(nóng)戶下山異地脫貧成本一再增加，下山路上困難重重。
三是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)下山異地脫貧工作措施不力。從1999年開始，我縣已經(jīng)建成下山異地脫貧點52個，但是除了我縣藻溪上九堡村、觀美巖聯(lián)村等幾個為數(shù)不多的脫貧點在建設(shè)規(guī)模和配套設(shè)施上相對較好以外，有些脫貧點由于規(guī)模小，還處在自發(fā)的建設(shè)狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在脫貧點水、電、路等配套設(shè)施建設(shè)上投入不足，導(dǎo)致下山脫貧點基礎(chǔ)設(shè)施落后，給農(nóng)戶生產(chǎn)和生活帶來不便。
四是有些干部在思想上對下山異地脫貧工作還未引起高度重視。一些干部認為山區(qū)農(nóng)戶下山異地脫貧難度較大，周期長，工作見效慢，還不如花時間做點別的事情；而由一些干部認為山區(qū)農(nóng)戶下山是他們自己的事情，政府參與不參與他們都會去做，對下山異地脫貧工作缺乏熱情；甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)把下山異地脫貧工作看成是鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收之路，從中擠兌和移用下山異地脫貧專項資金，如2003年年初全縣扶貧資金大檢查發(fā)現(xiàn)，百鄉(xiāng)扶貧工作中，我縣個別欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在移用、挪用下山異地脫貧資金等問題。這些因素存在，進一步制約了我縣下山異地脫貧工作進程。
三、我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作對策與措施
要做好新時期欠發(fā)達地區(qū)的下山脫貧工作，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的要求，把欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民下山脫貧工作放到欠發(fā)達地區(qū)跨越式發(fā)展和欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康全局之中，認真貫徹呂祖善省長在省扶貧辦《關(guān)于2003-2007年欠發(fā)達地區(qū)下山脫貧規(guī)劃實施進展情況的匯報》上提出的“下山脫貧還是要走突出重點、穩(wěn)步推進的路子，省里對一些貧困面較集中的欠發(fā)達地區(qū)給予重點支持，面上的應(yīng)以地方為主。下山脫貧要與農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的縣域經(jīng)濟發(fā)展同步推進”的重要批示精神。同時大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、擴大勞動就業(yè)和完善社會保障制度，充分發(fā)揮政府、市場和非政府組織的作用，形成城鄉(xiāng)互促、區(qū)域聯(lián)動的扶貧開發(fā)機制。當前我縣欠發(fā)達地區(qū)異地脫貧工作要在工作形勢上把握好四大機遇，在軟環(huán)境上要出臺三級政策保障，在硬件建設(shè)上要抓好三種形式開展，在配套工作上要堅持三個方面工作并舉，推進全縣下山脫貧工作有效開展。
（一）把握四大機遇，推進下山異地脫貧工作大跨越。當前我縣下山異地脫貧工作由四達有利機遇：一是入世后，國際國內(nèi)大融合的市場進一步放開，提供了更廣闊的市場前景。市場需求的擴大，給貧困地區(qū)大量閑置的社會勞力和有特色的山區(qū)資源提供填補市場的空白機會。我縣五鳳鄉(xiāng)引進的海馬電子加工廠，馬站鎮(zhèn)創(chuàng)立的天豐實業(yè)有限公司促進下山農(nóng)民充分就業(yè)就是很好的例子。目前占地3000畝的家具城落戶我縣，溫福鐵路的貫通都為下一步下山脫貧工作創(chuàng)造了前所未有的機遇。二是省市縣優(yōu)惠的政策資金大力支持。2004年省里在“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”6500萬元下山脫貧專項資金的基礎(chǔ)上，將總數(shù)翻了一翻，增加到1.3億元左右，并加大對農(nóng)民的直接補助力度，市財政也相應(yīng)安排異地脫貧專項資金，縣本級每年確保財政資金不少于150萬，并落實了相應(yīng)政策，為異地脫貧工作提供了保障。三是我縣可開發(fā)資源豐富。在全縣共有14.6萬畝可開發(fā)的海涂資源，其中約有一半以上分布在水土條件好，光熱充足，且交通便利的淺海，土地資源亟待開發(fā)。目前全縣4.5萬畝海涂圍墾造地工程已經(jīng)開始實施，這將是下山脫貧工作和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展大融合的契機。四是我們有許多取得成效的異地脫貧經(jīng)驗可供借鑒。外部看，自八十年代中期全國就陸續(xù)展開異地脫貧試點工作，各省各市都有成功的經(jīng)驗可參照，內(nèi)部而言，我縣像礬山藻溪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)異地脫貧工作已取得了顯著的成效，進一步增強了我們做好異地脫貧工作的信心。
（二）出臺三級政策保障，為下山異地脫貧創(chuàng)造良好的軟環(huán)境。要保障下山異地脫貧工作可持續(xù)開展，就要保證政策的連續(xù)性，上下協(xié)調(diào)聯(lián)動。一是縣委縣政府要總攬全局，為下山脫貧提供政策保障。隨著新時期扶貧下山脫貧工作的展開，縣委、縣政府要統(tǒng)籌全局，抓住歷史機遇，針對我縣欠發(fā)達地區(qū)的出臺相應(yīng)的政策措施，保障下山脫貧工作可持續(xù)開展。當前尤其重要是要認真貫徹落實好縣委縣府制定出臺的《@@縣下山異地脫貧實施辦法》和《@@縣下山異地脫貧實施計劃》，并針對實際采取一系列財政信貸、稅收等向山區(qū)傾斜的政策，進一步完善各種規(guī)章制度，為下山異地脫貧提供政策支持。二是部門要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，為下山脫貧提供服務(wù)。一方面相關(guān)的職能不滿要為農(nóng)民下山鋪平道路，促進農(nóng)民早日下山?？h扶貧辦在作好調(diào)查、論證、指導(dǎo)，審批工作的同時，要為下山農(nóng)民提供政策和資金幫助；縣土管部門在辦理手續(xù)時，要把下山脫貧建房戶作為農(nóng)村居民建房優(yōu)先辦理；縣規(guī)劃部門在規(guī)劃設(shè)計時，要無償提供勞務(wù)服務(wù)，其他相關(guān)費用減半收取。另一方面要做好下山群眾就業(yè)等服務(wù)工作。@@縣勞務(wù)輸出服務(wù)中心要進一步發(fā)揮好龍頭作用，充實各欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞務(wù)輸出咨詢服務(wù)站，實行專人負責，為下山脫貧的農(nóng)戶勞務(wù)輸出提供信息服務(wù)和外出指導(dǎo)，同時要加強與外出人員的聯(lián)系，盡力保護外出人員的合法權(quán)益。三是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要因地制宜，加快下山脫貧工作有效開展。各欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)要立足鄉(xiāng)情民意，從解決下山群眾一些直接需要入手，出臺一系列優(yōu)惠政策，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民下山脫貧。如對下山農(nóng)戶購買宅基地時要給予優(yōu)惠，無條件做好脫貧點水、電、路等下山農(nóng)民負擔較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；做好信息入戶和教育幫扶工作，以優(yōu)惠價為下山農(nóng)戶安裝電話、有線電視等硬件設(shè)施，確保下山農(nóng)戶子女就近就便在下山脫貧點施教區(qū)就學(xué)，并將這些學(xué)生作為學(xué)費減免的重點對象考慮；做好下山農(nóng)戶就業(yè)工作，要優(yōu)先轉(zhuǎn)包下山農(nóng)戶所在村集體的田地及其他農(nóng)戶的田地，農(nóng)業(yè)稅給予適當減免，農(nóng)戶定居后戶口可遷移至所安置的村，并享有當?shù)卮迕竦囊韵盗忻裰鳈?quán)利，當?shù)卮逦瘯胸熑魏土x務(wù)對下山農(nóng)戶進行管理和服務(wù)。通過這些優(yōu)惠政策的落實來打消原來有些農(nóng)戶對下山脫貧的顧慮，使他們在政府的引導(dǎo)下，有計劃地下山脫貧。
（三）抓好三種形式開展，推進下山脫貧點硬件建設(shè)。形式是載體，一個適應(yīng)配套的下山脫貧點建設(shè)形式無疑可以促進下山脫貧工作更快推進。根據(jù)我縣實際，下一步我縣下山異地脫貧點建設(shè)要按照“群眾自愿，政府鼓勵，相對集中，自力更生，有利生產(chǎn)的原則，全面啟動異地脫貧工程。主要抓好三種形式：一是整村搬遷。我縣規(guī)劃2004年--2006年實現(xiàn)30個村實現(xiàn)整村搬遷，一般是從深山等交通不方便、基礎(chǔ)設(shè)施落后的自然村搬遷到同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心村或者發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平原村。2004年準備開始啟動的有22村，需要搬遷農(nóng)民共700戶2899人。通過整村搬遷，直接改變他們的生存環(huán)境和生產(chǎn)條件，使他們的身分實現(xiàn)由山里人直接到集鎮(zhèn)或城市人轉(zhuǎn)變的跨越，使他們從事的職業(yè)由一產(chǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。為了確保貧困農(nóng)民真正下的來，根據(jù)省里扶貧政策的調(diào)整，將改變原有扶持辦法，將扶持資金逐漸由暗補為明補，即將原有扶持資金補助下山移民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改為主要對下山移民的貧困農(nóng)民進行直接補助幫助農(nóng)民購買宅基地和住房建設(shè)。同時在補助標準上將大幅度提高，對于切實困難的農(nóng)戶，補助標準每戶可以達到2萬元以上。二是落實中心鎮(zhèn)，中心村扶貧安置點建設(shè)。欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)各自的實際情況，本著因地制宜的原則，在下山群眾相對便利的本鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)設(shè)立扶貧安置點，縣政府幫助落實用地指標，落實有關(guān)優(yōu)惠政策，同時加強下山脫貧點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善各脫貧點的水路電等設(shè)施。據(jù)各欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)2003—2007年奔小康規(guī)劃匯總，2003年開始，5年內(nèi)全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)共投建脫貧點65個，建設(shè)面積487.2畝，建成后將解決2957戶、11041名山區(qū)下山異地脫貧農(nóng)民居住問題。各有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在下山異地脫貧點的建設(shè)上注重與城鎮(zhèn)規(guī)劃相結(jié)合，在做總體規(guī)劃時，把下山異地脫貧工作列入規(guī)劃之中，劃出專門區(qū)域，安置下山異地脫貧農(nóng)戶，在實際操作中還要與標準農(nóng)田建設(shè)、宅基地整理、道路改造等工程結(jié)合起來，在政策上降低門檻，讓農(nóng)民進得來、住的下。同時要不斷創(chuàng)新工作思路，抓好上規(guī)模的重點小區(qū)建設(shè)。下一步將在我縣龍港鎮(zhèn)李家洋村和靈溪鎮(zhèn)雙洋村各建設(shè)占地50畝，建筑面積40000多平方米的民工之家。龍港李家洋村承建的民工之家規(guī)劃總用地面積31601平方米，總建筑面積47500平方米，一期開發(fā)建設(shè)規(guī)劃用地面積為15453平方米，一期工程投資2000萬元，建設(shè)扶貧民工住宅270套，建成后可安置下山農(nóng)戶1200多人，目前前期工作已經(jīng)完成。三是置換移民。置換移民是縣里對發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達置換用地指標，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責以優(yōu)惠價轉(zhuǎn)讓住房和土地流轉(zhuǎn)承包，安置下山地脫貧農(nóng)戶。它既可以使發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)城郊閑置房得到充分利用，又可以使下山農(nóng)戶以最快的速度從山上遷下入住。我縣欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾歷來就有到自發(fā)到城鎮(zhèn)打工租住城郊低廉房子的習(xí)慣，但都無力購買。縣政府要落實置換用地指標，使發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)騰出閑置房，并引導(dǎo)農(nóng)戶入住，同時要給予適當?shù)馁Y金補助，幫助下山群眾在城鎮(zhèn)購買舊房。目前我縣昌禪鄉(xiāng)高豐村整村置換試點工作已經(jīng)順利完成，高豐村328戶1221人整村置換到我縣金鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
（四）做好三方面配套工作，促進下山異地脫貧工作與社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。下山異地脫貧工作不僅是一個社會問題，也是一個經(jīng)濟問題、政治問題，抓好這項戰(zhàn)略工程，要同時做好一系列配套工作。一是堅持產(chǎn)業(yè)扶貧與基礎(chǔ)扶貧并舉，促進下山異地脫貧工作可持續(xù)發(fā)展。在保證農(nóng)民下的來的同時，要保證農(nóng)民富的起。當前要以我縣一批重點企業(yè)為龍頭，構(gòu)建“特色龍頭企業(yè)+特色產(chǎn)業(yè)基地+貧困農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧基本框架，通過這種模式和利益機制，把貧困納入產(chǎn)業(yè)一體化的鏈條中，克服貧困戶資金少，技術(shù)缺，信息不靈，抗自然風險和市場風險能力弱等困難，使貧困戶不僅在種養(yǎng)環(huán)節(jié)能增加收入，而且在加工環(huán)節(jié)也能獲得相應(yīng)利益。當前要抓緊溫州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)靈江山海協(xié)作區(qū)的建設(shè)，在稅收、工商等政策上降低門檻，鼓勵欠發(fā)達縣和欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)引進企業(yè)入?yún)^(qū)，企業(yè)上繳稅收仍劃歸引進企業(yè)的欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)。以產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和要素合理配置為主要內(nèi)容，以項目合作為主要形式，進一步推動發(fā)達地區(qū)部分產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移，欠發(fā)達地區(qū)部分勞動力向發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、互惠互利、合作雙贏、共同發(fā)展。同時，還要加大對下山異地脫貧點交通、水利、信息等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、科技、衛(wèi)生等社會事業(yè)的投入，堅持產(chǎn)業(yè)扶貧與基礎(chǔ)扶貧并舉，努力加強以水電路為重點的基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)條件建設(shè)，進一步改善醫(yī)療、衛(wèi)生等社會服務(wù)條件。二是堅持自力更生與結(jié)對扶貧并舉，鞏固下山脫貧成果。要加強對下山異地脫貧戶思想教育，樹立勤勞致富的信心和決心，教育他們發(fā)揚自力更生，艱苦創(chuàng)業(yè)的精神，消除他們等、靠、要的思想。同時運用行政手段和法律手段，樹立良好的社會風氣，為農(nóng)村脫貧致富創(chuàng)造寬松良好的社會環(huán)境，有效的防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生。下一步要以省農(nóng)民培訓(xùn)基地——@@縣農(nóng)民培訓(xùn)中心為依托，加強與縣職技校等勞動培訓(xùn)部門聯(lián)系，專門對貧困山區(qū)初中學(xué)生開展勞動職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，要重點加強民爆作業(yè)勞務(wù)、印刷勞務(wù)、塑編行業(yè)勞務(wù)、家政服務(wù)勞務(wù)培訓(xùn)，提高他們勞技水平和就業(yè)能力。加強縣勞務(wù)輸出服務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞務(wù)輸出咨詢服務(wù)站建設(shè)，暢通勞務(wù)信息渠道，健全全縣勞務(wù)輸出信息網(wǎng)絡(luò)，為欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的勞務(wù)輸出提供信息服務(wù)和外出指導(dǎo)。同時要加強與溫州、樂清、瑞安等市縣的就業(yè)與勞務(wù)信息交流，組織這些地區(qū)的企業(yè)到我縣欠發(fā)達地區(qū)招收民工。要全方位地展開領(lǐng)導(dǎo)駐點幫扶責任制和部門包村，干部包戶結(jié)對幫扶責任制，做到下山群眾不脫貧，干部不出戶，目標達不到，單位不脫鉤，鞏固現(xiàn)有的下山脫貧成果。三是堅持扶貧與減負并舉，增強下山異地脫貧戶的再生產(chǎn)能力。要進一步加大對下山脫貧工作的投入，縣財政每年從扶貧資金中切出專項資金，重點支持下山移民點的水電路等建設(shè)和特困農(nóng)戶的下山補助。要把下山農(nóng)戶的減負工作擺上日程，從明年開始，我省將全面取消農(nóng)業(yè)稅的收取，實現(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民零負擔，各欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)要高度重視下山農(nóng)民的減負工作，要停止一切需要貧困戶出錢、出工、出物的集資活動，取消所有的違規(guī)項目，通過減負調(diào)動貧困戶生產(chǎn)的積極性，通過減負來保存和發(fā)展下山脫貧戶的生產(chǎn)力。對要求下山的群眾，要在入城門檻、就業(yè)安置、子女入學(xué)、社會保障等方面給予更多的支持和鼓勵，盡可能使他們搬得下、留得住。對下山移民新區(qū)的建設(shè)，要在用地指標、資金補助特別是各級財政支持方面，要給予更大的傾斜，盡可能降低下山移民的安居成本。對已經(jīng)下山的群眾，要在管理服務(wù)上給予適當?shù)恼疹櫍M可能降低他們的負擔費用。
總之，農(nóng)民下山異地脫貧是新時期扶貧工作的一條有效途徑，也是一項持久的系統(tǒng)工程，隨著我縣所處的宏觀環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展水平的變化，以及我國社會主義市場經(jīng)濟體系的健全與完善，我縣的下山異地脫貧工作必將面臨新的矛盾和問題。因此要做好這項工作，還必須繼續(xù)從領(lǐng)導(dǎo)重視，政策支持，資金扶持等進行多方努力，不斷拓展新時期下山異地脫貧工作的新思路。