ppp融資專(zhuān)項指南(PPP項目的識別、篩選與PPP項目融資方式)
ppp融資專(zhuān)項指南
ppp融資專(zhuān)項指南
什么是ppp融資?ppp融資項目的專(zhuān)項指南有哪些?是如何融資的?
財政部發(fā)布的《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)(簡(jiǎn)稱(chēng)《操作指南》)將PPP模式的操作程序分為5個(gè)階段：項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交。五個(gè)階段按照PPP項目操作邏輯前后連接，形成完整的PPP項目采購流程，其中任何一個(gè)階段出現問(wèn)題，都可能導致PPP項目失敗。
項目識別階段
項目識別階段的主要功能是挑選適合采用PPP模式的項目，包括項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價(jià)和財政承受能力論證4個(gè)步驟。項目識別環(huán)節的各項工作主要由政府負責，其關(guān)鍵問(wèn)題包括以下幾個(gè)方面：
第一，明確項目篩選責任主體
目前，在國家層面上PPP牽頭機構有兩家，分別是財政部和國家發(fā)改委。在執行階段，要明確項目篩選責任主體，這是成功采用PPP模式的前提。
第二，明確項目篩選標準
根據《操作指南》的篩選原則，“投資規模較大，需求長(cháng)期穩定，
價(jià)格調整機制靈活，市場(chǎng)化程度較高的基礎設施和公共服務(wù)類(lèi)項目”適宜采用PPP模式。但是這個(gè)原則屬于定性描述，篩選標準并不明確，在實(shí)際操作中很難落實(shí)。
第三，PPP政策缺乏操作細則
目前從國家到地方，出臺的政策比較多，但都缺乏操作細則。財政部的承受能力論證細則(《政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號))剛出臺不久，物有所值評價(jià)細則還遲遲沒(méi)有推出。這種情況下，每個(gè)地方在做PPP項目時(shí)，根據自己的理解來(lái)進(jìn)行物有所值評價(jià)和財政承受能力論證，這就會(huì )導致評價(jià)和論證方法混亂，給人為干預論證結果留下空間。
第四，如何界定社會(huì )資本
國務(wù)院辦公廳最新發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)》(國辦發(fā)〔2015〕42號)中對“社會(huì )資本”進(jìn)行了定義，指出“對已經(jīng)建立現代企業(yè)制度、實(shí)現市場(chǎng)化運營(yíng)的，在其承擔的地方政府債務(wù)已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì )資本參與當地政府和社會(huì )資本合作項目。”但是，對于其他控股國有企業(yè)，還是沒(méi)有清晰的闡述。
第五，如何界定公共產(chǎn)品的范圍
公共產(chǎn)品和公共服務(wù)首先強調的是一個(gè)公共性，政府對社會(huì )資本提供的服務(wù)的質(zhì)量、數量或價(jià)格應有一定程度的制約。然而，部分地方政府為快速推動(dòng)項目、增加政績(jì)，將PPP模式應用于商業(yè)地產(chǎn)、園區開(kāi)發(fā)等純競爭性領(lǐng)域的項目，與PPP模式的本意不相符。
項目準備階段
項目準備階段是為項目實(shí)施做好準備工作，包括項目實(shí)施方案、項目實(shí)施機構、人員等，其中最主要的工作是編制項目實(shí)施方案。項目實(shí)施方案的編制需要關(guān)注以下問(wèn)題：
第一，合理分配項目風(fēng)險
風(fēng)險分配基本框架是按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場(chǎng)風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會(huì )資本之間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目設計、建造、財務(wù)、運營(yíng)維護等商業(yè)風(fēng)險由社會(huì )資本承擔;法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔;不可抗力風(fēng)險由政府和社會(huì )資本合理共擔。
第二，選擇合適的項目運作方式
PPP模式的運作方式是根據項目各個(gè)環(huán)節在政府和社會(huì )資本之間進(jìn)行分配組合。通過(guò)考察項目各個(gè)環(huán)節是政府來(lái)做，還是社會(huì )資本做更合適、更有效率對項目設計、建造、融資、運營(yíng)、維護等各個(gè)方面的職能進(jìn)行劃分。不同的劃分方法就會(huì )得到不同的組合，從而產(chǎn)生不同的PPP運作方式。
財政部發(fā)布的《操作指南》中列示了委托—運營(yíng)(OMC)、管理合同(MC)、建設—運營(yíng)—移交(BOT)、建設—擁有—運營(yíng)(BOO)、轉讓—運營(yíng)—移交(TOT)和改建—運營(yíng)—移交(ROT)等6種PPP項目運作方式，但這肯定是遠遠不夠的。根據項目各個(gè)階段的不同組合，應該會(huì )產(chǎn)生幾十種運作方式。
究竟選擇哪種運作方式，根據項目具體情況，會(huì )有不同的選擇。目前，國內選擇PPP運作方式的主要依據是為了項目融資，但是當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段時(shí)，政府推出PPP項目的主要目的將不再是融資，而是由政府負責融資，社會(huì )資本只負責設計、建造、運營(yíng)維護等職責。因為政府的信用高于企業(yè)，相應的，政府的融資成本比企業(yè)低，采用這種模式才更加物有所值。
因此，項目實(shí)施機構需要根據經(jīng)濟發(fā)展水平與項目特點(diǎn)選擇合理的項目運作方式。
第三，選擇合適的采購方式
按照財政部的要求，PPP項目采購應該遵守政府采購法，采用公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、單一來(lái)源采購、競爭性磋商以及政府采購監督管理部門(mén)認定的其他采購方式。從實(shí)際情況看，公開(kāi)招標是目前各地PPP項目最常使用的采購方式，因為這對于政府來(lái)說(shuō)，公開(kāi)招標的政治風(fēng)險最少。
然而，公開(kāi)招標并不總是最適合PPP項目的采購方式。公開(kāi)招標方式程序復雜、規定僵化，不但需要較長(cháng)時(shí)間進(jìn)行資格預審，同時(shí)還需滿(mǎn)足“投標人超過(guò)3家”等為傳統簡(jiǎn)單政府采購而設計的規定。公開(kāi)招標適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數明確、完整，且采購中不做更改的項目。而大量PPP項目邊界條件模糊、采購需求復雜，簡(jiǎn)單套用公開(kāi)招標程序，通常會(huì )導致項目流標，增加項目采購的失敗率。
目前來(lái)看，比較適合PPP項目的采購方式是競爭性談判和競爭性磋商，通過(guò)政府與潛在投資人的談判和磋商，可以幫助政府明確項目邊界條件，從而設置合理的采購條件，提高項目采購效率。
第四，制定合理的交易結構
PPP項目的交易結構主要由四個(gè)因素決定，分別是項目參與者、項目投融資結構、回報機制和相關(guān)配套安排。項目參與者指參與項目的各個(gè)主體，包括授權政府級別、項目實(shí)施機構、監管機構、出資機構等;項目投融資結構指項目資本性支出的資金來(lái)源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉移等;回報機制主要包括使用者付費、可行性缺口補助、政府付費三種方式;相關(guān)配套安排指項目以外相關(guān)機構提供的土地、水、電、氣等配套設施和項目所需的上下游服務(wù)。
政府或其委托的咨詢(xún)機構需要通過(guò)綜合考慮這四個(gè)方面的因素，制定合理的交易機構。
第五，設計合理的回報機制
PPP項目的回報機制主要有三種，第一種是使用者付費，由購買(mǎi)服務(wù)者支付購買(mǎi)費用，像高速公路、自來(lái)水公司、停車(chē)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)性項目比較適合采用使用者付費模式。第二種是可行性缺口補助，使用者付費不足以滿(mǎn)足社會(huì )資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì )資本或項目公司的經(jīng)濟補助，比如軌道交通類(lèi)PPP項目就是典型的采用可行性缺口補助的項目。第三種是由政府直接付費，這種模式又可以分為以下三種情況：一是可用性付費，比如社會(huì )資本為政府提供了一條滿(mǎn)足通行標準的道路，政府購買(mǎi)道路可用性付費給社會(huì )資本;二是使用量付費，比如免費的公園，政府可以根據入園量來(lái)進(jìn)行付費;三是按照績(jì)效付費，比如社會(huì )資本為政府提供基層的醫療服務(wù)，政府按照服務(wù)的績(jì)效設立相關(guān)的指標來(lái)進(jìn)行付費。
此外，在設計回報機制時(shí)還應考慮價(jià)格調整機制，比如軌道交通類(lèi)PPP項目，通常決定軌道交通票價(jià)的主要因素為動(dòng)力費用、人工費用和其他費用，通過(guò)設置調價(jià)機制，當這幾個(gè)費用發(fā)生變化時(shí)，票價(jià)就會(huì )進(jìn)行相應的調整。
項目采購階段
項目采購階段的關(guān)鍵問(wèn)題包括三個(gè)，分別是充分的市場(chǎng)測試，設置合理的資格預審條件和核心邊界條件。
第一，充分的市場(chǎng)測試
市場(chǎng)測試是在啟動(dòng)PPP采購程序前，政府用以檢驗項目方案能否吸引市場(chǎng)參與主體如潛在投資人、融資機構的意愿，并借此獲得各類(lèi)市場(chǎng)參與主體的反饋，對PPP方案進(jìn)行調整完善的一種工具。市場(chǎng)測試是一個(gè)尋找最佳項目實(shí)施方案的過(guò)程，而不是尋找最佳交易對手的過(guò)程，也不是進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判的過(guò)程。目前，投資人對參與市場(chǎng)測試的積極性不是特別高。但市場(chǎng)測試對PPP項目的運作非常關(guān)鍵，很多項目的失敗都是歸結于此。
第二，設置合理的資格預審條件
資格預審主要是為了實(shí)現市場(chǎng)測試的職能，驗證項目是否具有足夠吸引力，實(shí)現充分競爭。資格預審的條件主要為資質(zhì)、項目經(jīng)驗、財務(wù)等方面的客觀(guān)條件，條件設置既需要滿(mǎn)足項目基本需求，實(shí)施機構的特殊要求，同時(shí)也要考慮潛在投資人的實(shí)際情況。資格預審條件要求過(guò)高，可能導致符合要求的社會(huì )資本數量不足，無(wú)法實(shí)現充分競爭;條件要求過(guò)低，可能難以滿(mǎn)足項目需求。
在設置資格預審條件前，需要充分了解項目所處行業(yè)社會(huì )資本的相關(guān)指標，并了解項目所需要的基本資質(zhì)和經(jīng)驗要求。
第三，設置合理的邊界條件
項目的采購邊界條件主要包括項目運營(yíng)模式、項目合作年限、回報機制、交易結構、風(fēng)險分擔機制等。政府應在設置邊界條件時(shí)充分考慮社會(huì )資本的利益，為其留下合理利潤空間，這樣才能更好地保障項目順利落地。在項目實(shí)施中，還有一些條件是可以靈活調整的。
在實(shí)際工作中，有些地方政府始終擔心社會(huì )資本“占便宜”，為社會(huì )資本進(jìn)入設置了較為苛刻的條件，如設置過(guò)低的限價(jià)或不設置調價(jià)機制。這些邊界條件極大削弱了項目的'吸引力，也給社會(huì )資本造成了地方政府難以合作的印象，極有可能導致項目招標失敗。
項目執行階段
項目執行是PPP項目運作成功的關(guān)鍵，因為PPP項目從項目識別、項目準備到項目采購階段可能只需要幾個(gè)月的時(shí)間就可以完成，而PPP項目的執行階段通常需要20～30年的時(shí)間，這才是PPP項目開(kāi)始實(shí)施并產(chǎn)生效率的關(guān)鍵階段。項目執行主要關(guān)注項目公司的設立、融資管理、績(jì)效監測與支付。項目執行階段還需要制定定期評估機制，按照《操作指南》，每3～5年需要進(jìn)行一次中期評估。項目執行階段需要關(guān)注的問(wèn)題主要包括兩個(gè)方面：
第一，良好的履約管理能力
良好的履約管理能力主要包括兩方面，一方面是指政府對于項目公司的履約具有監管意識和監管能力，因為PPP項目大多提供的是公共產(chǎn)品，為了保障公眾利益，需要政府對提供產(chǎn)品的數量、質(zhì)量、價(jià)格進(jìn)行日常監管;另一方面是指政府自身的合同履約意識和能力，其中最核心的是政府的付費能力。
第二，設計合理的績(jì)效考核機制
PPP項目實(shí)現物有所值的一個(gè)重要方式是要對項目公司的服務(wù)按照績(jì)效付費，但是目前大多數項目的付費與績(jì)效考核的掛鉤做得不夠好。要實(shí)現按照績(jì)效付費的機制，需要政府針對項目公司的運營(yíng)情況建立一個(gè)績(jì)效考核的指標，通過(guò)每年對項目運營(yíng)績(jì)效的考核結果來(lái)決定政府付費額。
項目移交階段
項目移交階段的主要工作包括移交準備、性能測試、資產(chǎn)交割和績(jì)效評價(jià)，其中最關(guān)鍵的環(huán)節是性能測試。
項目實(shí)施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據約定確認移交情形和補償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會(huì )資本或項目公司進(jìn)行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。
如何保證社會(huì )資本移交的設施是完好的，移交的設施應該達到什么標準，這都需要在合同中進(jìn)行詳細、準確的描述，但是目前來(lái)說(shuō)，很多PPP項目對這些問(wèn)題都約定得比較粗泛。
PPP項目的識別、篩選與PPP項目融資方式
PPP項目的識別、篩選與PPP項目融資方式
PPP項目是如何識別和篩選的?其中PPP項目融資方式有哪些呢?
PPP項目的識別
PPP適用于哪些領(lǐng)域?
《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財金[2014]76號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“76號文”)要求“各級財政部門(mén)要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務(wù)設施等”。
可見(jiàn)，財政部突出了PPP的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，而非列舉所有適用于PPP的領(lǐng)域。發(fā)達國家的成功經(jīng)驗表明，基礎設施是適用PPP的最適合的領(lǐng)域，濟邦公司翻譯的經(jīng)典教材《公私合作伙伴關(guān)系：基礎設施供給和項目融資的全球革命》一書(shū)中，將基礎設施從經(jīng)濟、社會(huì )、硬、軟四個(gè)方面進(jìn)一步細分了四類(lèi)基礎設施。PPP的適用領(lǐng)域也從最初主要應用在硬經(jīng)濟基礎設施(如高速公路、電力等)，逐步向軟社會(huì )基礎設施(如社會(huì )保障、社區服務(wù))等領(lǐng)域延伸。故PPP主要適用于泛基礎設施領(lǐng)域，包括基礎設施、市政公用、公共服務(wù)等。
或許有人會(huì )問(wèn)：為什么是泛基礎設施領(lǐng)域而不是其他領(lǐng)域?筆者認為，泛基礎設施暗含著(zhù)一個(gè)很重要的特征“公共所有”，某領(lǐng)域的項目若非公共所有，則根本不存在PPP的可能性。比如我們接觸到某省剛推出了一個(gè)PPP項目，是建造一座商務(wù)大樓，主要用途為商業(yè)綜合體和企業(yè)辦公。這座大樓的建造完全是市場(chǎng)行為，而非公共所有，所以不是PPP項目。此外，泛基礎設施還有“需要持續服務(wù)”、“巨大的外部性”及“典型的規模經(jīng)濟”等特征，這些特征也決定了泛基礎設施領(lǐng)域的服務(wù)供給，必須交由代表社會(huì )公眾利益的政府。為了提升泛基礎設施領(lǐng)域公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，滿(mǎn)足公眾多樣化需求，緩解政府資金壓力等諸多訴求，于是PPP應運而生。
PPP項目的篩選
財政部76號文明確，“適宜采用政府和社會(huì )資本合作模式的項目，具有價(jià)格調整機制相對靈活、市場(chǎng)化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長(cháng)期穩定等特點(diǎn)。優(yōu)先選擇收費定價(jià)機制透明、有穩定現金流的項目。”
財政部描述適合PPP項目的特點(diǎn)，反映了PPP項目的一些重要特征，但非全部，且財政部本身有化解地方債務(wù)、防范財政風(fēng)險的偏重考量，所以?xún)?yōu)先選擇有穩定現金流的項目。而筆者在PPP的咨詢(xún)實(shí)踐中發(fā)現，純公益性、無(wú)收費機制或者收費機制很弱的項目并不在少數，很多這類(lèi)項目也具備適合采用PPP模式的基本特征。筆者認為，適合采用PPP的項目首先應具備以下幾個(gè)基本特征：
(1)參與方至少有一方應為公共機構。如前所述，PPP適用于“公共所有”的泛基礎設施領(lǐng)域，提供的須為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，故PPP的參與各方必須至少有一方應為公共機構，也即PPP中的“Public”，且財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì )資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)113號文)也特別明確了此公共機構為“縣級以上人民政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位”。除了公共機構，其他市場(chǎng)主體各方之間的合作項目為市場(chǎng)行為，不是PPP項目，如商品房的買(mǎi)賣(mài)、商品交易等。
(2)需求長(cháng)期穩定。公共產(chǎn)品(含公共服務(wù))具備長(cháng)期、持續、連貫的大量需求是PPP應用的基本前提，項目若非有長(cháng)期穩定需求(如政府為履行其自身職能需要購買(mǎi)某專(zhuān)業(yè)設備)，則此類(lèi)項目不適合采用PPP。
(3)參與各方應建立長(cháng)期合作關(guān)系，合作關(guān)系應是持久且有關(guān)聯(lián)的，也即PPP中的“Partnerships”。PPP的本質(zhì)是社會(huì )資本向政府提供一項服務(wù)，而非一項資產(chǎn)。以交通工程建設項目而言，政府需要社會(huì )資本為其提供滿(mǎn)足老百姓需求的出行服務(wù)，而非交通工程本身，故需要政府與社會(huì )資本建立長(cháng)期穩定的合作伙伴關(guān)系，各盡其責、利益共享、風(fēng)險共擔，社會(huì )資本承擔起設計、融資、建設、運營(yíng)等全生命周期的責任，特別是運營(yíng)環(huán)節，合作期限往往持續數十年，單純的交通資產(chǎn)建設交付的項目并不適合采用PPP模式。
此外，適合采用PPP的泛基礎設施領(lǐng)域的項目一般還具備以下特征：
(1)投資額具有一定規模(一般要求至少達到1億人民幣以上，因而最好是基于規模性基礎設施建設、運營(yíng)類(lèi)項目)。根據國際慣例，PPP的應用對項目規模有一定要求，一般涉及大額資本投資，因為PPP項目一般有較高的交易成本，如果投資額過(guò)小，交易成本占比過(guò)高，則很難實(shí)現項目的物有所值(VFM)。
(2)項目對所提供的服務(wù)有一定的.專(zhuān)業(yè)性要求。能發(fā)揮社會(huì )資本的技術(shù)、融資、管理等方面的優(yōu)勢，且鼓勵社會(huì )資本在項目全生命周期的合作過(guò)程中，更加注重服務(wù)或解決方案創(chuàng )新的項目比較適合采用PPP，簡(jiǎn)單、標準化、專(zhuān)業(yè)度低的普通服務(wù)外包不適合采用PPP模式。
(3)風(fēng)險能夠合理分擔給社會(huì )資本。項目風(fēng)險能否得到合理轉移，也是判斷項目是否采用PPP的重要考量因素，如果項目大部分風(fēng)險并不適合轉移給社會(huì )資本方(或者即便可以轉移給社會(huì )資本方，成本也相當高)，則項目并不適合采用PPP，而是由政府方來(lái)實(shí)施更物有所值。
建設
財政部113號文明確“政府和社會(huì )資本合作項目由政府或社會(huì )資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主”。即PPP項目的識別主體有兩方，即政府方和社會(huì )資本方。政府方發(fā)起程序為“財政部門(mén)向行業(yè)主管部門(mén)征集。行業(yè)主管部門(mén)從國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃及行業(yè)專(zhuān)項規劃中遴選潛在項目”，社會(huì )資本方發(fā)起程序為“社會(huì )資本應以項目建議書(shū)的方式向財政部門(mén)推薦潛在政府和社會(huì )資本合作項目”。
財政部明確了PPP項目的發(fā)起主體和程序，而在PPP項目推進(jìn)實(shí)踐中，社會(huì )資本發(fā)起較為鮮見(jiàn)，絕大部分均為政府發(fā)起，但現階段政府在機構建設、能力建設、配套制度建設等方面均普遍滯后。
(1)機構建設方面。財政部已成立PPP處及PPP中心，在PPP政策制定、宣傳培訓、統籌引導等方面發(fā)揮了重要作用，PPP在國內的較快發(fā)展與國家層面PPP專(zhuān)門(mén)機構的成立與推動(dòng)密不可分。
但在各地方政府層面，機構建設工作參差不齊，大部分省、市(包括地縣兩級)均沒(méi)有設置專(zhuān)門(mén)機構，很多省市設立了臨時(shí)機構(如PPP工作領(lǐng)導小組、工作小組等)。筆者認為，PPP專(zhuān)門(mén)機構的設立對PPP的健康可持續發(fā)展至關(guān)重要，PPP發(fā)展較為成熟的國家均成立了跨部門(mén)的專(zhuān)門(mén)機構，在英國，PPP的主管部門(mén)是財政部，政策制定和實(shí)施的職能具體由下設的英國基礎設施中心(IUK)承擔。
(2)能力建設方面。財政部113號文發(fā)布后，財政部已于2014年底組織了一輪全國的PPP培訓工作，效果顯著(zhù)，各地方對PPP經(jīng)歷了一個(gè)從陌生到逐步熟悉的過(guò)程。隨后，很多省份也開(kāi)展了相應的PPP培訓，應該說(shuō)這些工作的開(kāi)展為PPP的推動(dòng)打下了基礎，但能力建設工作仍任重而道遠。
在實(shí)際的PPP咨詢(xún)實(shí)踐中，筆者發(fā)現各地對PPP的理解各異，掉餡餅論、甩包袱論、融資工具論等等不一而足，在實(shí)際操作PPP項目時(shí)更是一頭霧水、無(wú)從下手，如此都不利于PPP的可持續發(fā)展和PPP項目的順利推進(jìn)。筆者建議各級政府、社會(huì )資本及金融機構從建立對PPP的本質(zhì)認識出發(fā)、以指導PPP項目實(shí)操為目標，有序、系統地開(kāi)展PPP相關(guān)的能力建設工作。
(3)配套制度建設方面。PPP作為新生事物和政府創(chuàng )新的采購方式，在項目立項、項目審批、用地、政府監管等諸多方面均與現行的相關(guān)制度或多或少存在一些沖突與不適應。這就需要國家和各地方層面在配套制度、政策、審批及監管等各方面進(jìn)行必要的修訂與完善，以克服PPP項目推進(jìn)過(guò)程中遇到的障礙，促進(jìn)PPP項目的順利落地。
健全
財政部113號文要求“財政部門(mén)會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)，從定性和定量?jì)煞矫骈_(kāi)展物有所值評價(jià)工作”、“財政部門(mén)應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開(kāi)展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例”，并明確規定“通過(guò)物有所值評價(jià)和財政承受能力論證的項目，可進(jìn)行項目準備”。
財政部的要求很明確，PPP項目要通過(guò)物有所值(VFM)評價(jià)和財政可承受力論證，作為PPP咨詢(xún)從業(yè)者，我們對此頗為認同。
PPP發(fā)展較為成熟的發(fā)達國家經(jīng)驗表明，物有所值評價(jià)工作頗受重視，一個(gè)PPP項目的物有所值評價(jià)工作往往也需要花費大量的時(shí)間和精力，從定性和定量?jì)蓚€(gè)方面進(jìn)行系統評價(jià)，以確保PPP項目是物有所值的。而且，在PPP項目采購、項目執行、項目移交的各階段進(jìn)行反復多次的物有所值評價(jià)。在此過(guò)程中，也積累了大量的數據、信息和豐富的經(jīng)驗。
現階段，國內的物有所值評價(jià)工作尚處于起步階段，方法工具仍不健全，基礎數據和信息積累較少，財政部已在著(zhù)手頂層設計工作，各地方在PPP項目的推進(jìn)過(guò)程中大多也已開(kāi)展了物有所值的定性評價(jià)及財政可承受力的簡(jiǎn)單論證。
國內推廣PPP項目，應借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，規范、扎實(shí)、有序地推進(jìn)物有所值評價(jià)和財政可承受力論證的工作，著(zhù)眼長(cháng)遠，做好做足PPP項目的前期工作。文 | 李紀峰(濟邦咨詢(xún)公司總經(jīng)理助理、總監)
PPP項目融資方式大全
股權出資
一般來(lái)說(shuō)，作為PPP項目公司的股東，其特別的優(yōu)勢在于能夠獲得項目運營(yíng)收益，通過(guò)參與或掌握公司的整體運營(yíng)，而掌控其收益大小，多勞多得。除此之外，如果股東同時(shí)為項目公司的服務(wù)提供商或貨物供應商，其還能以此獲得更有利的商業(yè)機會(huì )。但相較于其他債權類(lèi)的出資人，其劣勢在于，股東對于公司財產(chǎn)收益分配的優(yōu)先權最弱，其只有等債權人的債權獲得滿(mǎn)足時(shí)才能獲得其股權投資的收益。總的來(lái)說(shuō)，利用股權投資，風(fēng)險最大的同時(shí)收益也最大。常見(jiàn)的股東是項目參與方、當地投資者、政府、特許權獲得方、機構投資者、雙邊或者多邊組織等。
對于債權人來(lái)說(shuō)，降低其投資風(fēng)險的方式一般有三種：其一，獲得銀行或者第三方的擔保;其二，盡量選擇預付一定比例或者按比例分階段支付投資款項以為自己留有資本緩沖;其三，選擇突破有限責任公司的責任限制而向股東追索公司債務(wù)，而達到該目的一般只要得到股東的特別承諾即可，其本質(zhì)無(wú)外乎是第三方擔保。這種情況主要出現在項目的某個(gè)環(huán)節風(fēng)險過(guò)高而難以獲得投資時(shí)，股東作為項目公司的所有人更愿意在針對這一環(huán)節承擔額外的擔保責任。
債權出資
與股權出資相比，借款人的優(yōu)勢重點(diǎn)體現在利益的優(yōu)先分配早于股東獲得受償，而劣勢在于收益有限。一般來(lái)看，債務(wù)償還往往以固定或者浮動(dòng)利率為基準、由債務(wù)人按周期支付。除此之外，對于選擇借款人時(shí)，需要特別注意的是以下幾個(gè)問(wèn)題：
多邊組織和出口信貸機構：通過(guò)這個(gè)渠道獲得的一攬子貸款可以避免一定的政治風(fēng)險、獲得東道國政府在貸款償還方面所給與的優(yōu)惠政策，但由于這種貸款的限制和要求比較嚴格，一般往往難以獲得。
商業(yè)銀行：對于長(cháng)期貸款來(lái)說(shuō)，商業(yè)銀行是常見(jiàn)的選擇。相較于通過(guò)發(fā)放債券，商業(yè)銀行貸款的優(yōu)勢在于其給予了借款人一定的協(xié)商余地，在項目周期長(cháng)、未來(lái)風(fēng)險難以預計的情況下，給予債務(wù)人更大的調整空間;
設備提供商、融資租賃出租人等：為了獲得商業(yè)機會(huì )、對銷(xiāo)售其產(chǎn)品更為有利，有些項目的設備或服務(wù)提供商也會(huì )同意提供借款;融資租賃出租人與設備提供商在這一點(diǎn)上類(lèi)似，即為了對出租其產(chǎn)品更有利而愿意提供更有競爭力的融資條件。
銀團聯(lián)合貸款：銀團里每個(gè)銀行所提供的貸款都是獨立的，其都有著(zhù)獨立的權利和義務(wù)，因而基本不會(huì )為其他銀行做背書(shū)。代理銀行作為中間方，則在此代表銀團向借款人提出條件、核實(shí)借款人是否最終達成要求、領(lǐng)取銀團的借款并計算利率等，這種方式因為結構復雜而往往適用額度更大的項目。
銀行信用證、保函
這些方式本質(zhì)上都是在降低項目公司的資金占有率，提高資金流動(dòng)性，類(lèi)型多是單證一致、見(jiàn)票即付，部分情況下也可能需要拿著(zhù)法院判決或者仲裁裁決以證明有關(guān)違約行為后而才能拿到付款。銀行在發(fā)放這些票證或者提供擔保時(shí)基本都會(huì )要求委托方提供與其擔保數額相同的、多為更高數額的反擔保，在條件滿(mǎn)足時(shí)，銀行有權將該反擔保下項目公司的應付價(jià)款轉換為其貸款而要求簽署債權人協(xié)議以確保其對項目公司的財產(chǎn)權利。
債券/資本市場(chǎng)融資
這種方式可以使得借款人直接從個(gè)人和機構處獲得借款，而無(wú)需通過(guò)銀行這一中間方，一般來(lái)說(shuō)，這種方式的優(yōu)點(diǎn)包括利率低、還款期長(cháng)以及流動(dòng)性強，而其缺點(diǎn)在于，牽扯到背書(shū)、承銷(xiāo)、信托、債券評級等多個(gè)環(huán)節及資質(zhì)要求等，導致審批多、耗時(shí)長(cháng)、程序復雜、靈活性差、風(fēng)險高。一般來(lái)看，在項目初期不會(huì )采用這種融資方式，但一般當項目經(jīng)過(guò)建設期而項目風(fēng)險已經(jīng)在較大程度上降低后，對于項目再融資還是可以采用這一方式。
夾層融資
夾層融資也被稱(chēng)為備用資金，因其介于股權投資與債權投資之間，其受償的優(yōu)先權也介于二者之間，即遲于債權人而早于股東受償或獲得收益分配。夾層融資的典型方式包括提供次級貸款和發(fā)行優(yōu)先股，前者體現為晚于普通借款人受償，后者體現為可以獲得項目收益分配但并不能參與公司運營(yíng)。一般項目公司采用這種方式的動(dòng)機在于控制其資產(chǎn)/債務(wù)比例，尤其是在項目出現預算外的超支情況時(shí)(10%以?xún)?，為了盡快獲得資金，而采用這種方式進(jìn)行融資。
但這種融資方式的特點(diǎn)在于成本較普通貸款高，由于夾層融資下的投資人要晚于普通債權人獲得收益分配，為了彌補其所承擔的風(fēng)險，項目公司一般會(huì )選擇向其提供高于普通貸款更高的利息或向其分配項目公司收益(表現為向其提供期權、可轉換債券等選擇)，一般會(huì )通過(guò)信托方式安排。
債權人協(xié)議
債權人協(xié)議是指，為了確定不同債權人之間的利益分配，債權人之間可就與影響受償相關(guān)的問(wèn)題特別達成一些協(xié)議，包括確立資金支取次序、到期債務(wù)安排、債權分配方式、擔保性權利安排、支付管理、決議方式、保險基金管理、技術(shù)顧問(wèn)管理等，其對協(xié)調PPP項目融資管理有著(zhù)核心作用。