行政判決書(shū)(從一份蹊蹺的行政判決書(shū)說(shuō)起)
行政判決書(shū)
行政判決書(shū)
行政判決書(shū)(一審行政案件用)
(××××)×行初字第××號
原告……(寫(xiě)明起訴人的姓名或名稱(chēng)等基本情況)。
法定代表人(或代表人)……(寫(xiě)明姓名和職務(wù))。
法定代理人(或指定代理人)……(寫(xiě)明姓名等基本情況)。
委托代理人……(寫(xiě)明姓名等基本情況)。
被告……(寫(xiě)明被訴的行政機關(guān)名稱(chēng)和所在地址)。
法定代表人(或代表人)……(寫(xiě)明姓名和職務(wù))。
委托代理人……(寫(xiě)明姓名等基本情況)。
第三人……(寫(xiě)明姓名或名稱(chēng)等基本情況)。
法定代表人(或代表人)……(寫(xiě)明姓名和職務(wù))。
法定代理人(或指定代理人)……(寫(xiě)明姓名等基本情況)。
委托代理人……(寫(xiě)明姓名等基本情況)。
原告×××不服××××(行政機關(guān)名稱(chēng))××××年××月××日(××××)×××字第××號××××處罰決定(或復議決定、其他具體行政行為)，向本院提起訴訟。本院受理后，依法組成合議庭，公開(kāi)(或不公開(kāi))開(kāi)庭審理了本案。
……(寫(xiě)明到庭的的當事人、代理人等)到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
……(概括寫(xiě)明被告所作的具體行政行為的主要內容及其事實(shí)與根據，以及原告不服的主要意見(jiàn)、理由和請求等)。
經(jīng)審理查明，……(寫(xiě)明法院認定的事實(shí)和證據)。
本院認為，……(根據查明的事實(shí)和有關(guān)法律規定，就行政機關(guān)所作的具體行政行為是否合法，原告的訴訟請求是否有理，進(jìn)行分析論述)。依照……(寫(xiě)明判決所依據的法律條款項)的規定，判決如下：
……〔寫(xiě)明判決結果。分六種情況：
第一、維持行政機關(guān)具體行政行為的，寫(xiě)：
“維持××××(行政機關(guān)名稱(chēng))××××年××月××日(××××)×××字第××號處罰決定(或復議決定、其他具體行政行為)。”
第二、撤銷(xiāo)行政機關(guān)具體行為的，寫(xiě)：
“一、撤銷(xiāo)××××(行政機關(guān)名稱(chēng))××××年××月××日(××××)×××字第××號處罰決定(或復議決定、其他具體行政行為);
二、……(寫(xiě)明判決被告重新作出具體行政行為的內容。如果是不需要重新作出具體行政行為的，此項不寫(xiě)。如果是確認被告的具體行政行為侵犯原告合法權益而須承擔行政賠償責任的，應當寫(xiě)明賠償的數額和交付時(shí)間等。)“
第三、部分撤銷(xiāo)行政機關(guān)具體行政行為的，寫(xiě)：
“一、維持××××(行政機關(guān)名稱(chēng))××××年××月××日(××××)×××字第××號處罰決定(或復議決定、其他具體行政行為)的第×項，即……(寫(xiě)明維持的具體內容);
二、撤銷(xiāo)××××(行政機關(guān)名稱(chēng))××××年××月××日(××××)×××字第××號處罰決定(或復議決定、其他具體行政行為)的第×項，即……(寫(xiě)明撤銷(xiāo)的具體內容);
三、……(相對撤銷(xiāo)部分寫(xiě)明判決被告重新作出具體行政行為的內容。如果是不需要重新作出具體行政行為的，此項不寫(xiě)。如果是確認被告侵犯原告合法權益而須承擔行政賠償責任的，應當寫(xiě)明賠償的數額和交付時(shí)間等)。“
第四、判決行政機關(guān)在一定期限內履行法定職責的，寫(xiě)：
“責成被告××××……(寫(xiě)明被告應當履行的法定職責內容和期限)。”
第五、判決變更行政處罰的，寫(xiě)：
“變更××××(行政機關(guān)名稱(chēng))××××年××月××日(××××)×××字第××號處罰決定(或復議決定)，改為……(寫(xiě)明變更后的處罰內容)。”
第六、單獨判決行政賠償的，寫(xiě)：
“被告××××賠償原告×××……(寫(xiě)明賠償的金額、交付時(shí)間，或者返還原物、恢復原狀等。”〕
……(寫(xiě)明訴訟費用的負擔)。
如不服本判決，可在判決書(shū)送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于××××人民法院。
審判長(cháng)×××
審判員×××
審判員×××
××年××月××日
(院印)
本件與原本核對無(wú)異
書(shū)記員×××
行政判決書(shū)范例
上訴人(原審被告)XXXX市房產(chǎn)管理局，住所地XXXX市江岸區高雄路 166號。
法定代表人周茂棣，該局局長(cháng)。
委托代理人余新立，該局工作人員。
被上訴人(原審原告)XXXX，女，1964年8月30日出生，漢族，XXXX市人，無(wú)職業(yè)，住(略)。
委托代理入XXXX;XXXX律師事務(wù)所律師。
第三人陳梅，女，1975年5月29日出生，漢族，住(略)。
上訴人XXXX市房產(chǎn)管理局(下稱(chēng)市房產(chǎn)局)因XXXX訴市房產(chǎn)局房屋行政登記一案，不服XXXX市江岸區人民法院(2006)岸行初字第27號判決，向本院提起上訴，本院2006年4月27日受理后，依法組成合議庭，于5月16日公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。上訴人的委托代理人余新立、被上訴人XXXX及其委托代理人XXXX等到庭參加訴訟。第三人陳梅經(jīng)本院合法傳喚無(wú)正當理由拒不到庭。本案現已審理終結。
原審法院經(jīng)審理查明，位于XXXX市江岸區黃浦路43號2單元3—3室(建筑面積38.13平方米)的房屋原登記在原告名下。2004年3月，原告欲出讓該房屋遂全權委托第三人陳梅辦理房屋交易過(guò)戶(hù)、解除抵押合同等手續。于2004年3月19日在XXXX市武昌區公證處辦理了委托公證并同時(shí)騰出該房，向第三人陳梅提交了該房屋所有權證及土地使用權證。同年3月30日，第三人陳梅持上述委托公證書(shū)和原告的房屋所有權證及土地使用權證，以自己購買(mǎi)該房為由，向江岸區房產(chǎn)局申請辦理房屋產(chǎn)權交易過(guò)戶(hù)手續。3月31日，原告以房產(chǎn)證遺失為由到江岸區房產(chǎn)管理局申請掛失。2004年4月10日被告在長(cháng)江日報上發(fā)布了第2004012號《XXXX市房產(chǎn)管理局房產(chǎn)權屬證件遺失補發(fā)公告》。同年4月12日被告市房產(chǎn)局向第三人陳梅頒發(fā)了武房權證岸字第200402312號房屋所有權證。同年5月陳梅將該房屋出售給王春華，被告為王春華辦理房屋權屬轉移登記，并頒發(fā)了武房權證岸字第200403555號房屋所有權證。原告認為被告市房產(chǎn)局在受理申請掛失辦理補發(fā)遺失產(chǎn)權證公告期間將登記其名下的房屋權屬轉移登記至陳梅名下的行政行為違法，故訴至法院。
一審法院認為，被告市房產(chǎn)局是《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》及建設部令第99號《城市房屋權屬登記管理辦法》授權對本市房屋權屬登記負有管理職責的行政機關(guān)。根據《城市房屋權屬登記管理辦法》第二十七條規定：登記機關(guān)應當對權利人(申請人)的申請進(jìn)行審查。被告在為原告與第三人陳梅房屋權屬轉移登記中和在為原告辦理產(chǎn)權證遺失補辦掛失中，未盡到審查義務(wù)，致使房屋權屬轉移登記及遺失補辦公告的行政行為事實(shí)不清，且在遺失公告期間將上述房屋轉移登記至第三人陳梅名下，該轉移登記行為程序不當，應確認違法。因上述房屋又轉移登記在他人名下，屬另一法律關(guān)系，原告請求判令被告恢復其權屬登記補發(fā)權證的訴訟請求不予支持。據此，依據《最高人民法院關(guān)于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第五十六條第(四)項、第五十七條第二款第(二)項規定，判決：一、確認被告XXXX市房產(chǎn)管理局向第三人陳梅頒發(fā)武房權證岸字第200402312號房屋所有權證的具體行政行為違法。二、駁回原告其他訴訟請求。
從一份蹊蹺的行政判決書(shū)說(shuō)起
從一份蹊蹺的行政判決書(shū)說(shuō)起
以下是遼寧省普蘭店市人民法院［２０００］普行初字第９號判決書(shū)：
原告：韓振璽，……系普蘭店市公安局交警大隊警察……
……
被告：普蘭店市公安局……
……
原告韓振璽不服被告普蘭店市公安局１９９８年３月２日將其送往大連市安康醫院進(jìn)行精神病監護治療限制其人身自由，向本院提起行政訴訟，本院受理后，依法組成合議庭，公開(kāi)庭審了本案。……并已經(jīng)審判委員會(huì )討論通過(guò)。本案現已審理終結。
被告普蘭店市公安局對原告進(jìn)行監護治療的事實(shí)和依據是：1997年以來(lái)，原告參與經(jīng)營(yíng)以其姐姐韓桂霜為法人代表的“圣仙舸”酒樓及水庫，與當地政府和附近經(jīng)營(yíng)豬場(chǎng)的馬景奎產(chǎn)生矛盾，導致馬景奎上訪(fǎng)。原告還多次沖擊普蘭店市公安局、普市政府、普市委會(huì )場(chǎng)，踢壞普蘭店市公安局局長(cháng)辦公室的門(mén)，并在公安局院墻上掛草包皮，嚴重擾亂了辦公秩序。原告行為已符合《人民警察法》第十四條、《大連市監護治療管理肇事肇禍精神病人條例》的規定。因原告在1991年7月18日已經(jīng)大連市精神疾病司法醫學(xué)鑒定組鑒定為：偏執狀態(tài)，應對采取醫療措施，以防不測。所以，我局研究后，向普蘭店市委、市政府、大連市公安局作了匯報，決定第二次給原告進(jìn)行精神疾病司法鑒定。我局提出申請后，1997年12月28日大連市精神疾病司法醫學(xué)鑒定組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)司法鑒定組）做出了第97048號鑒定書(shū)，結論：偏執性精神病，被鑒定人韓振璽數年來(lái)頻繁上訪(fǎng)，言行偏激，妨礙公務(wù)行為與疾病有直接因果關(guān)系，對其行為已喪失辨認及控制能力，故評定為無(wú)責任能力，因目前正處于本癥發(fā)病期，建議采取監護性措施。據此，我局將鑒定結果及權利告知原告妻子李秀琴。1998年3月2日將原告送至大連市安康醫院進(jìn)行治療。
原告韓振璽的訴訟請求是：撤銷(xiāo)被告對其采取強制治療精神病限制人身自由的行政行為，并賠禮道歉。恢復名譽(yù)，賠償損失。
經(jīng)審理查明，1997年以來(lái)，原告由于工作和生活上等原因，曾多次到被告處及普蘭店市委、市政府上訪(fǎng)未達到其滿(mǎn)意，原告便采取了往被告墻上掛草包皮等行為。被告認為其行為違反了《中華人民共和國治安管理處罰條例》的有關(guān)規定，疑其患有精神性疾病，于1997年12月3日向大連市精神疾病司法醫學(xué)鑒定組提出申請，要求對原告進(jìn)行醫學(xué)鑒定。該醫學(xué)鑒定組接受了被告的委托于1997年12月28日作出了大精鑒字第97048號“大連市精神疾病司法醫學(xué)鑒定書(shū)”，結論是“被鑒定人數年來(lái)頻繁上訪(fǎng)，言行偏激，妨礙公務(wù)行為與疾病有直接因果關(guān)系，對其行為喪失辨認及控制能力，故評定為無(wú)責任能力，因目前正處于本癥發(fā)病期，建議采取監護性措施”，但未向原告及其家屬宣告，鑒定書(shū)中也沒(méi)有鑒定人簽章等必要條件。被告據此依據《大連市監護治療管理肇事肇禍精神病人條例》于1998年3月2日將原告送往大連市安康醫院進(jìn)行精神病監護治療長(cháng)達九個(gè)月，直到1998年12月1日將其放出，進(jìn)行保外就醫至今。但被告對原告入出院未給其下達任何法律手續和文書(shū)。在這期間原告家屬曾多次要求被告對原告重新鑒定和變更監護人，1998年3月9日遼寧省公安廳紀律委員會(huì )也曾要求被告對原告家屬的要求給予明確答復，但被告至今未給予任何答復。
另外，由于原告多次上訪(fǎng)，1991年7月13日被告做出“關(guān)于韓振璽上訪(fǎng)所提出問(wèn)題的答復”，經(jīng)醫學(xué)專(zhuān)家觀(guān)察，結論為韓振璽同志的精神是正常的。同年7月18日，司法鑒定組受被告（原名新金縣公安局）的委托，在原告不知情的情況下，做出大精鑒字第91060號“精神疾病司法醫學(xué)鑒定書(shū)”。結論是：偏執狀態(tài)，建議采取醫療措施，以防不測。該鑒定書(shū)無(wú)鑒定人簽章等必備要件。1992年3月7日得到普蘭店市委信訪(fǎng)辦法給的5000元治療費用，進(jìn)行院外治療。同年經(jīng)原告要求，被告將其安排在普蘭店市公安交通警察大隊檢車(chē)線(xiàn)工作。1997年12月3日至1998年1月5日，原告均在其工作崗位上工作，未出現檢車(chē)錯誤和精神異常等情況。1997年10月份，普蘭店市成立“五家聯(lián)合調查組”（普蘭店市政法委、紀檢委、公安局、檢察院、太平鄉人民政府）對馬景奎上訪(fǎng)一案進(jìn)行調查，調查后對被告認定的原告的違法予以否定。原告屬二等甲級革命傷殘軍人，在工作中，曾多次獲得“優(yōu)秀共產(chǎn)黨員”、“文明干警”等榮譽(yù)稱(chēng)號
。
上述事實(shí)，又被告業(yè)務(wù)檔案、醫學(xué)鑒定書(shū)、調查材料、榮譽(yù)證書(shū)、證人證言、工作紀錄以及當事人的陳述筆錄等證明材料在卷為憑，并已經(jīng)開(kāi)庭質(zhì)證和本院的審查，可以才信。
本院認為，被告作為公安機關(guān)，有權對違反治安管理行為的人進(jìn)行處罰。司法醫學(xué)鑒定組未經(jīng)鑒定委員會(huì )授權對無(wú)卷宗、案由、案號的案件當事人即原告作出無(wú)鑒定人簽章的醫學(xué)鑒定，是無(wú)法律效力的，被告在為向原告宣告的情況下，依據無(wú)法律效力的醫學(xué)鑒定將其送往大連市安康醫院，進(jìn)行精神病監護治療，是違法的。《大連市監護治療管理肇事肇禍精神病人條例》（以下間稱(chēng)《條例》）第八條規定：‘經(jīng)鑒定人確認為肇事肇禍的精神病人，住所的在本市內，由大連市公安局批準，送安康醫院監護治療；……縣（市）區政府所在轄區內精神病醫院設置安康病房，受治經(jīng)大連市公安局批準的肇事肇禍精神病人。’1996年10月1 日實(shí)行的《中華人民共和國行政處罰法》第九條規定：‘……限制人身自由的行政處罰，只能由法律規定’。所以《條例》作為地方性法規，制定的限制人身自由的條款是無(wú)效的。被告依據無(wú)效的《條例》將原告送往大連市安康醫院進(jìn)行精神病監護治療，也是違法的。《中華人民共和國民法通則》第十七條規定：‘無(wú)民事行為能力或者限制民事行為能力的精神病人，由下列人員擔任監護人，（一）配偶，（二）父母，（三）成年子女……對擔任監護人有爭議的，由精神病人的所在單位或者住所地的居民委員會(huì )、村民委員會(huì )在親屬中指定……’。原告有監護人是無(wú)可爭議的，被告作為原告單位在未經(jīng)征得原告監護人的同意，私自變更監護人，本身就是違法，將原告送往大連市安康醫院進(jìn)行精神病監護治療，更是違法的。但被告稱(chēng)將原告送往大連市安康醫院進(jìn)行精神病監護治療，屬于其內部行為，本院予以維持。為了維護和監督行政機關(guān)依法行政，保護當事人的合法權益，故依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條（一）項之規定，判決如下：維持被告普蘭店市公安局1998年3月2日將原告韓振璽送往大連市安康醫院進(jìn)行精神病監護治療的行政行為。
……
從頭看到完，不禁覺(jué)得這份判決書(shū)很是蹊蹺。法院對案件事實(shí)作了認定，并對法律關(guān)系進(jìn)行了分析和認定，指出被告的一序列行為都是違法的，在判決結論做出之前，似乎一切都是對原告有利的，但在最后的要害關(guān)頭，法官以一百八十度的大轉彎來(lái)了一個(gè)“但書(shū)”，認為被告的行為屬“內部行為”，“予以維持”，判決原告敗訴。對此，我將按以下的順序進(jìn)行一番分析，以期能得出自己對本案的一些看法。
一．被告普蘭店公安局行為的性質(zhì)
法院認為被告的行為屬“內部行為”，同時(shí)在判決書(shū)的最后“維持……的行政行為”，對此我們怎么認識呢？行政主體的所有行為，包括法律行為和事實(shí)行為，其中法律行為包括行政法律行為和民事法律行為，行政法律行為又包括內部行政行為 和外部行政行為。按照目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界的一致認識，受行政法調整的只是外部行政行為，即行政主體運用行政權對行政相對人做出的影響行政相對人權利義務(wù)
的法律行為。內部行政關(guān)系主要是指上下級行政機關(guān)之間的關(guān)系和行政機關(guān)與國家公務(wù)員之間的關(guān)系，其中后者主要涉及錄用、退休、辭職、工資、福利等特殊勞動(dòng)關(guān)系，考核、晉升、絳職、調動(dòng)、獎處等職務(wù)關(guān)系和公務(wù)員的崗位分配、工作安排、工作請示報告等一般工作關(guān)系。顯然，普蘭店市公安局韓振璽送往大連市安康醫院進(jìn)行精神病監護治療的行為，不屬于一般工作關(guān)系的范疇。如果說(shuō)比較牽強地聯(lián)系到特殊勞動(dòng)關(guān)系、職務(wù)關(guān)系的話(huà)，也這可能有兩種考慮：一是普蘭店市公安局作為原告的所在單位以監護人的身份對其進(jìn)行監護治療；二是原告因職務(wù)上違犯紀律而受到內部處分。我們從判決書(shū)中可以看出，原告即使是確實(shí)患有精神疾病，也并不是在工作當中或者因工作的原因患病的，和其職務(wù)、工作沒(méi)有關(guān)系，而被告明確指出原告是“擾亂辦公秩序”、“妨礙公務(wù)”，違反了治安管理秩序，因此才根據《人民警察法》和《大連市監護治療管理肇事肇禍精神病人條例》采取措施的。這里被告明顯是以行政主體的身份行為的，原告也是處于行政相對人的地位上，并不屬于特殊勞動(dòng)關(guān)系中的情況。另外原告不是因職務(wù)上的事項違法違紀，被告采取的措施已經(jīng)涉及公民的人身自由，顯然不是內部行政處分。所以，被告的行為并不屬于以上所說(shuō)的內部行政行為。
另外，法院在法律分析過(guò)程中提及行政處罰法，又似乎是認為被告的行為是行政處罰。我們知道，行政處罰是指行政主體對行政相對人違反行政管理秩序的行為做出的有關(guān)人身的、財產(chǎn)的或者其他形式的法律制裁。行政處罰的一個(gè)顯著(zhù)特征是其強烈的制裁性，目的`在懲戒和教育違法者。本案中，原告確實(shí)有違反行政管理秩序的行為，但被告是在懷疑其有精神疾病的情況下，經(jīng)過(guò)司法醫學(xué)鑒定而將其送往大連市安康醫院進(jìn)行精神病監護治療的，并不是基于行政職權以懲戒為目的而對其進(jìn)行法律制裁的，因此不屬于行政處罰。
我們認為，被告的行為屬于強制治療——行政強制的一種。從廣義上說(shuō)，行政強制是指行政機關(guān)為維護社會(huì )秩序，預防危害社會(huì )事件的發(fā)生，制止與消除危害社會(huì )事件的擴大和繼續存在，或者是為執行業(yè)已生效的具體行政行為，而采取的強制性的具體行政行為，包括非執行性的強制性措施與執行性的強制措施。狹義的行政強制行為一般僅指非執行性的強制性措施，包括即時(shí)強制、行政調查中的強制及其它一般性行政強制措施，其主要目的不在于懲罰、制裁，而是為預防或制止危害社會(huì )行為、事件的發(fā)生。雖然其也是對公民人身自由或財產(chǎn)的一種限制，但畢竟不同于行政處罰。強制治療主要是針對傳染性疾病患者、吸毒者和精神疾病患者的。本案中，被告是根據司法醫學(xué)鑒定認定原告為精神病人而采取精神病監護治療措施的，其行為是否合法有效我們暫先不予考慮，但其行為性質(zhì)是屬強制醫療無(wú)疑的。
二．被告普蘭店公安局的行為主體資格
公安機關(guān)是行政機關(guān)是肯定無(wú)疑的，雖然也有觀(guān)點(diǎn)認為公安機關(guān)在刑事偵查中同時(shí)也是司法機關(guān)，但此案顯然不涉及刑事司法，普蘭店市公安局是以行政機關(guān)的身份做出行為的。根據《人民警察法》的規定，公安機關(guān)的任務(wù)是維護國家安全，維護社會(huì )治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)，保護公共財產(chǎn)，預防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)。該法第７條還規定：“公安機關(guān)的人民警察對違反治安管理或者其他公安行政法律、法規的個(gè)人或者組織，依法可以實(shí)施行政強制措施、行政處罰。”關(guān)于行政強制措施（非執行性行政強制），《人民警察法》第９、１４、１５和１７條均有規定。此外，《治安管理處罰條例》、《海關(guān)法》、《戒嚴法》、《集會(huì )游行示威法》及其實(shí)施條例、有關(guān)強制性教育改造行政措施的法律法規也有相關(guān)規定。由此可見(jiàn)，公安機關(guān)是可以實(shí)施行政強制行為的一般行政主體。就有關(guān)精神病人的強制治療措施而言，法律中只有《人民警察法》第十四條有較為明確的規定：“公安機關(guān)的人民警察對嚴重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保護性約束措施。需要送往指定的單位、場(chǎng)所加以監護的，應當報請縣級以上人民政府公安機關(guān)批準，并及時(shí)通知其監護人。”除此之外就是有立法權的各地方的立法機關(guān)制定的一些地方性法規，比如本案中提到的《大連市監護治療管理肇事肇禍精神病人條例》。強制治療無(wú)疑是一種限制公民人身自由的行政強制措施，按照《立法法》第八條的規定，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能由法律規定，行政法規、地方性法規都無(wú)權規定。由于我國目前行政強制法制還不完善，我們可以認為，作為法律的《人民警察法》已經(jīng)做出了關(guān)于精神病人強制治療的規定，關(guān)于其具體實(shí)施和程序等規定，只要地方性法規的規定不同上階位法相沖突，沒(méi)有違反行政法的基本原則，是可以適用的。
對精神病人，尤其是肇事、肇禍精神病人的監護、治療和管理，關(guān)系到社會(huì )秩序、人民生命財產(chǎn)安全和精神病人的合法權益。按照《大連市監護治療管理肇事肇禍精神病人條例》的規定，精神病人的監護人、家屬或其所在單位，精神病人住所地的居民委員會(huì )、村民委員會(huì )以及衛生、公安、民政部門(mén)，應加強對精神病人的治療、監護和管理，預防精神病人肇事、肇禍。對精神病人的治療、監護和管理是監護人及相關(guān)單位組織的義務(wù)，但鑒于監護人的人身關(guān)系屬性，我們應當認為這些也是監護人（主要是精神病人的親屬）的權利，尤其是強制治療涉及公民人身自由，更應當尊重家屬的意見(jiàn)，嚴格遵循法定程序。條例中規定的肇事精神病人和肇禍精神病人是不同的概念，前者是指不能辨認或者不能控制自己行為而違反治安管理處罰條例后果較重的精神病人，后者則是已經(jīng)達到違反刑法和其他嚴重危害社會(huì )治安的程度，因此對其應有不同對待。對肇事的精神病人，應由其監護人、家屬送醫院診治，拒不送往醫院診治的，由其住所地公安機關(guān)強制送往衛生部門(mén)所屬醫院診治；對肇禍的精神病人，必須由精神病醫院強制治療。
在本案中，即使我們暫先不考慮司法醫學(xué)精神病鑒定的合法性和有效性，假定原告為精神病人，其行為也僅僅構成“肇事”，對其監護、治療和管理首先應由其監護人負責。而按照法律關(guān)于監護人確定的一般原則，監護人首先應當是配偶、父母和成年子女等近親屬。本案中，顯然普蘭店市公安局無(wú)論是作為原告“所在單位”還是“當地公安機關(guān)”，都沒(méi)有資格“搶先”作為原告的監護人。所以，普蘭店市公安局只能是作為行政主體，基于法定職權來(lái)處理對精神病人的監護、治療和管理等相關(guān)事宜。
三．關(guān)于精神病醫學(xué)鑒定的性質(zhì)及相關(guān)行政確認行為的可訴性探討
本案中，被告對原告采取強制治療措施的前提和基礎是大連市精神疾病司法醫學(xué)鑒定組做出的司法醫學(xué)鑒定。因此我們先要認識清楚精神病醫學(xué)鑒定的性質(zhì)。司法精神病學(xué)鑒定指運用臨床精神病學(xué)、法學(xué)的理論和技術(shù)，就案件中的被告或其他訴訟參與人的精神狀態(tài)所進(jìn)行的鑒定，鑒定的主要內容涉及刑事責任能力、民事行為能力、訴訟能力、作證能力、性自我防衛能力、受處罰能力等。它是在司法活動(dòng)當中為訴訟提供相關(guān)人員的行為能力、責任能力的證明的活動(dòng)，鑒定的結論可以作為法定證據。本案中的精神病醫學(xué)鑒定不是發(fā)生在訴訟中，而是行政機關(guān)在治安管理活動(dòng)中為確定行政相對人的精神狀態(tài)而申請司法醫學(xué)鑒定機構進(jìn)行的鑒定。目前我國的法醫學(xué)鑒定體制很不完善，司法活動(dòng)當中的司法醫學(xué)鑒定相對有一定的規范調整，行政執法當中的則很不規范。比如，對有肇事行為的可疑精神病人，須經(jīng)
兩名以上精神病科專(zhuān)業(yè)醫生（其中至少一名應是主治醫師以上）診斷，確認是精神病人的，才能予以強制住院治療。這里的“診斷確認”屬于什么性質(zhì)呢？是具有法律意義的“確認”，還是僅僅作為行政機關(guān)采取措施的事實(shí)證據？如果是僅作為證據，那么行政機關(guān)據此作出行政行為是否意味著(zhù)其中有一個(gè)采用該證據從而確認某種法律事實(shí)或者法律關(guān)系的過(guò)程呢？
本案中普蘭店市公安局“申請”大連市精神病司法醫學(xué)鑒定組作出鑒定的行為又屬于什么性質(zhì)呢？從判決書(shū)中可以看到“該鑒定組接受了被告的委托”這樣的用語(yǔ)，我們似乎可以認為法院并沒(méi)有把該鑒定視為直接具有法律意義的認定。由于精神病醫學(xué)鑒定涉及公民的法律行為能力和責任能力的認定，從而行政主體據此作出的行為都會(huì )影響到公民的權利義務(wù)，因而這種認定往往具有法律上的效果。如果作出這種認定行為的主體是行政主體，則我們認為該行為屬于行政確認行為。按照行政法的一般理論，行政確認是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確認、認定、證明（或者否定）并予以宣告的具體行政行為。本案中，公安機關(guān)顯然是行政主體，而大連市精神病司法醫學(xué)鑒定組的主體性質(zhì)則不太清楚。但是，即便如此，既然普蘭店市公安局“申請”大連市精神病司法醫學(xué)鑒定組作出鑒定，不管鑒定組作出鑒定的行為屬于何種性質(zhì)，只要具有公安局據此確認被鑒定人為精神病人的行為，我們就可以認定這當中必然存在一個(gè)行政確認行為。如果沒(méi)有這個(gè)“中間行為”，公安局就不能從法律上認定被鑒定人為精神病人，其接下來(lái)采取的行政強制行為就沒(méi)有法律依據，這顯然是不符合法治要求的。當然，對精神病人的認定中的行政確認行為同交通事故和火災原因的認定中的情況很相似，是一種特殊性質(zhì)（技術(shù)鑒定性）的行政確認行為，或者說(shuō)是一種準行政確認行為。因為精神病醫學(xué)鑒定本質(zhì)上屬于技術(shù)鑒定，是對客觀(guān)事實(shí)的認定，但經(jīng)過(guò)“法律的加工”，即在技術(shù)鑒定的基礎上，經(jīng)過(guò)行政主體依行政職權加以認定從而確認某種法律事實(shí)或者法律關(guān)系，它就成為了一種具體行政行為。需要強調的是，這里我們不是認為精神病醫學(xué)鑒定屬于行政確認行為，而是說(shuō)行政主體據此鑒定作出行政行為的過(guò)程當中從法律上說(shuō)存在著(zhù)一個(gè)行政確認行為。這里，精神病醫學(xué)鑒定＋行政主體的確認，就構成了一個(gè)行政確認行為。所以，有關(guān)肇事肇禍精神病人監護治療的條例規定，受害人、肇事人和他們的家屬對“診斷結果”提出異議的，可向有關(guān)精神病司法醫學(xué)鑒定領(lǐng)導小組申請“復核”。這里的“復核”是不是行政復議呢？我們目前難于搞清楚，但是，由于行政確認行為的存在，有關(guān)當事人當然可以通過(guò)復議或者訴訟渠道提出自己的異議。
一般情況下，首先有行政確認行為，然后行政機關(guān)才能據以作出有關(guān)處理決定。按照現代法治國家的要求，政府的每一個(gè)行政行為都應符合法律規定；只要法律沒(méi)有明確將有關(guān)行為排除在司法審查的受案范圍之外，法院就有權對其進(jìn)行審查。所以，行政確認行為應當是在行政訴訟管轄范圍之列的。當然，對純粹的精神病醫學(xué)鑒定，并不存在可訴性的問(wèn)題。但是，由行政確認行為的特殊性決定，司法機關(guān)的司法審查也有其特殊性。行政確認是對事實(shí)或法律關(guān)系的證明，并不是作出一個(gè)決定，因而不存在適用法律的問(wèn)題；由于是確認而非決定，無(wú)權確認的機關(guān)或主體作出的確認，對當事人或其他決定而言都沒(méi)有羈束力，因而也不存在主體是否合法的問(wèn)題；行政確認是否違法，只能從程序方面審查。因此，法院代替行政機關(guān)對事實(shí)進(jìn)行判斷，只能夠對其進(jìn)行認定的過(guò)程、所履行的程序和其認定的動(dòng)機方面進(jìn)行合法性審查。涉及具體的技術(shù)性問(wèn)題，法院則不應當輕易介入這是對法院就行政行為進(jìn)行審查必然要求的一個(gè)界限。從行政訴訟的判決形式來(lái)說(shuō)，對行政確認行為進(jìn)行審查，應當是形式審。審查之后，法院不能代替行政機關(guān)重新作出認定，只能判決該確認行為違法從而予以撤銷(xiāo)，或同時(shí)責令行政機關(guān)重新作出新的確認行為。
四．就本案中的程序及其它相關(guān)問(wèn)題的分析
本案中，原告的有關(guān)行為違反治安管理秩序，這是沒(méi)有異議的。被告作為公安機關(guān)，是有權力依照其職權采取相關(guān)處理措施的，同時(shí)這也是其職責所在。由于原告有患精神病的嫌疑，被告向大連市精神病醫學(xué)鑒定組“申請”鑒定，然后以鑒定結論作出處理，做法是適當的。但是，無(wú)論這里的鑒定，還是以鑒定作出的行政行為，都必須按照法律的規定，嚴格遵循有關(guān)的程序要求。本案中，大連市精神病司法醫學(xué)鑒定組未經(jīng)鑒定委員會(huì )授權，對無(wú)卷宗、案由、案號的案件當事人作出鑒定，鑒定書(shū)也未經(jīng)鑒定人簽章，明顯違反了必要程序。法院根據對其程序審查的結果，認定其違反程序無(wú)效，并沒(méi)有直接對鑒定內容作出任何審查，即只是進(jìn)行了形式審，是正確的。被告沒(méi)有對原告及其家屬宣布鑒定結果，沒(méi)有告知其相關(guān)權利，也沒(méi)有報上級公安機關(guān)批準，就對原告采取了強制治療措施，并且未給原告及其家屬下達任何法律手續和文書(shū)，對被告家屬要求重新鑒定和變更監護人的申訴未給予任何答復，其一序列行為都嚴重違反程序，是非法的。對此，法院也基本上作出了正確判斷。另外，即使是原告確屬精神病人，其行為依法律僅構成“肇事”，公安機關(guān)不能直接對其采取強制治療措施，而應當責成其監護人履行監護義務(wù)。按照法律對確定監護人的規定，本案中原告的家屬并沒(méi)有放棄監護人資格的任何表示，被告顯然無(wú)權強行變更原告的監護人，其做法也是違法的。對此，法院了作了正確認定。但是，法院在最后判決的時(shí)候以被告行為屬內部行為為由，維持其“行政行為”。前文已經(jīng)分析過(guò)，被告的行為不是其內部行為，而是具體行政行為，法院的這種判斷明顯是錯誤的。并且即使是撇開(kāi)這個(gè)錯誤不談，既然已經(jīng)認定該行為屬內部行為，就不屬于行政訴訟管轄的范圍，法院為什么不駁回原告起訴而又受理還作出判決呢？這是蹊蹺之一。不過(guò)更蹊蹺的是，法院在經(jīng)正確判斷認定被告的一序列違法行為之后，卻以一個(gè)莫須有的理由判原告敗訴。
在本案中，法院將被告的行為性質(zhì)搞錯，認為是行政處罰，這一點(diǎn)前文也作過(guò)分析。須要說(shuō)明的是法院對《大連市監護治療管理肇事肇禍精神病人條例》的評價(jià)。判決書(shū)中稱(chēng)：“《條例》作為地方性法規，制定限制人身自由的條款是無(wú)效的”。根據《立法法》的規定，這種認識顯然是正確的。但是，根據我國現有的司法制度，法院是不能對法律、行政法規、地方性法規進(jìn)行司法審查的，甚至對部委規章、地方政府規章也不能直接認定其違反上位法而無(wú)效。這是我國立法機關(guān)（人大）之上觀(guān)念下的產(chǎn)物，其局限性是明顯的，在此不做詳細分析。既然在現有體制下法院無(wú)權進(jìn)行此類(lèi)司法審查，作為基層法院的普蘭店市法院當然無(wú)權對大連市人大常委會(huì )制定的地方性法規做出其條款無(wú)效的認定。當然，我無(wú)意于對這幾位法官的“違法性探索”提出批評，甚至對敢于向不合理的現有體制進(jìn)行探索性突破的舉動(dòng)應當給予充分肯定。
在這份判決書(shū)的錯誤有許多種可能的原因，但在其蹊蹺之處的背后，恐怕也不能排除存在其他背景，這又可以給我們一些其他的聯(lián)想和思考了。都說(shuō)司法是社會(huì )公正的最后一道防線(xiàn)，也是社會(huì )穩定的調節器，但實(shí)際上并不是那么簡(jiǎn)單。這份判決書(shū)大半部分是在“為原告說(shuō)話(huà)”，指出了被告的一序列“不是”，到最后關(guān)頭卻翻手為云覆手為雨又來(lái)一個(gè)大轉折，我們有理由懷疑法官們一定是有說(shuō)不出的苦衷，在來(lái)自強勢的壓力下，他們自己甚至法院本身也無(wú)力擺正法律的位置。其間的
微妙之處給我們展示了司法的尊嚴和法律的理性在中國法制現實(shí)中遭遇的尷尬——只要司法沒(méi)有獨立，法院就難于充當起公正的裁判者和監督者的角色，社會(huì )公正就還不可預期。
原載《行政與法制》2003年第6期